吴建雄：中国反腐败司法研究中心主任。
本文原载《环球法律评论》2017年第2期，注释已略。
内容提要：深化国家监察体制改革，是党中央深刻总结治国理政、管党治党的经验教训、准确研判当代中国反腐败斗争发展规律而作出的重大决策。这一决策的目标，是建立中国特色社会主义监察制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。我国要建立的监察制度，与其它国家的监察制度，在内涵和外延上均有很大不同，其监察的性质、主体、对象、范围、职能和运行方式等，在当今世界可谓独树一帜。作为一项全新的人民主权国家的政治制度改革，离不开理论建设的支撑和保障，这是任何一项新生事物的发展的必然要求。因此，加快构建中国特色社会主义国家监察理论，具有极其重要的现实意义。
一、我国监察理论建设的现状与价值
理论建设必须通过学术研究来进行，理论价值要在实践中充分体现。监察体制改革意义上的监察理论研究，以十八届六中全会为界，前后大体上可分为两个阶段:
在第一阶段，据不完全统计，与监察体制改革直接关联的研究成果约百余篇，主要有四种代表性观点。第一种观点认为，现行反腐败体制存在的弊端已经影响了反腐败斗争的深入发展，应该将分散的反腐机构整合起来，组建“国家反腐败委员会”和“新的中央反贪总局”、“直接隶属于人大的反腐败监督机构”。第二种观点认为，现行国家反腐败机构体制无需进行进一步改革，只要健全完善了党的反腐败体制，无需在国家层面建立集中统一的反腐监督机构。第三种观点认为，组建反腐监察机构，不应将检察机关反贪机构与政府监察机构合并，而应以政府监察机构为基础，将审计和检察预防机构合并进来。第四种观点认为，应该整合政府监察、检察侦查等反腐资源，健全国家监察体制架构，并通过制定国家监察法来实现。这些观点虽然不尽一致，但都体现了积极的理论创新态度和社会科学工作者的责任担当。
在第二阶段，社会科学界的学者从政治学、宪法学、行政法学、刑诉法学等学科理论出发，对国家监察体制改革的合理性、正当性进行了学理阐释，对监察体制改革的法理依据和立法完善提出了许多具有理论和实践价值的思想观点。但从总体上说，国家监察理论研究处于滞后状况，与此项改革的实践要求不相适应。
提炼出有学理性的新理论，概括出有规律性的新实践，是习近平总书记对哲学社会科学工作提出的新要求。加快构建中国特色社会主义国家监察理论，就是要从理论和实践的结合上，回答国家监察体制这一重大政治体制改革为什么、是什么、怎么做的重大问题，其现实意义在于，不仅是党中央关于深化国家监察体制改革重大决策的理论构建，而且是整合国家反腐败资源力量，建设高效权威的反腐败执法机构的法理支撑，同时，对总结监察体制改革试点经验，推进宪法及相关法律的修改、国家监察法的制定等，都具有重要的实践价值。
二、我国监察理论建设的基本思路
从国家监察体制改革的实践要求出发，我国监察理论建设主要有七个方面的内容。一是国家监察制度构建的时代背景。二是国家监察制度构建的基本内涵。三是国家监察制度构建的理论逻辑。四是国家监察制度构建的实践基础。五是国家监察制度构建的文化渊源。六是国家监察制度构建的域外借鉴。七是国家监察制度构建的法律完善。
根据上述内容，我国监察理论建设要从时代背景入手，论证国家监察体制改革，是整合国家监督资源，实现制度效益最大化的客观需要，是国内外权力监督制约制度建设经验和教训的科学总结，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是巩固党的执政基础、维护国家政权安全、保障人民赋予的权力永远为人民谋利益、推进实现中华民族伟大复兴中国梦的必然选择。从基本内涵入手，论证监察委员会作为反腐败专门机构和监督执法机关的职能定位的合理性与必要性，论证人民代表大会之下监察委员会与“一府两院”并列的宪法定位的合理性与必要性，论证国家反腐败领导体制和反腐败监督体系中的功能定位的合理性与必要性；论证监察委员会监督、调查、处置三项监督执法权及其所派生的若干具体权能的配置与运行的合理性与必要性；论证监察委员会与纪检委合署办公的制度安排、程序规范，党内监督与国家监察双责设计，执纪与执法的有机结合的合理性和必要性;论证监察委员会自身监督与程序制约的合理性和必要性。从理论逻辑入手，论证马克思列宁主义人民主权学说、毛泽东人民民主专政思想、习近平反腐败战略思想所蕴含的腐败治理的认识论与方法论，阐明监察体制改革符合我国权力监督的内在逻辑，体现党对权力运行的全方位监督，体现用权者必受监督的基本法则，体现人民监督权力的本质特征，体现中国特色监督制度的传承和发展。从实践基础入手，揭示党内监督与国家监察的关联性和互补性，揭示反腐败斗争压倒性态势背后腐败深层次问题和反腐败体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题，阐明反腐败行政监察和检察侦查执法力量对国家监察体制改革提供的深厚的组织基础和实践基础。从文化渊源入手，阐明中华传统的中央集权文化、监督百官的监察御史文化、官民分野的法律治理文化、重典惩贪的刑事司法文化精髓，证成国家监察体制改革的价值认同和文化认同。从域外借鉴入手，分析研究20世纪尤其是冷战结束以来，西方各国建立专门的反腐机构，排除反腐败干扰，力求清政立国的经验和教训，考量现代法治国家反腐败机构模式、法律模式、运行模式并进行样本分析和比较研究，提炼可资借鉴的法治文化精髓。从法律完善入手，总结北京、浙江、山西改革探索的实践经验，开展对监察委员会的组织架构、法律地位、职权配置、机构设置、职能运行、自身监督等方面的立法研究，着眼于《国家监察法》的制订，提供构建实体与程序一体、刑事手段与非刑事手段结合的反腐败专门法律的立法建议和法理论证，在此基础上，开展修订《宪法》《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》等相关法律的立法研究，在《宪法》中明确国家监察机构的法律地位。
三、加快形成监察理论建设初步成果
加快形成监察理论建设初步成果，应以党中央关于深化国家监察体制改革的决策部署为依据，以习近平总书记治国理政新理念、新思想、新战略为指导，以探求国家监察体制改革的理论逻辑和法理依据为基础，以现行监察模式存在的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题研究为导向，以科学设置国家监察委员会领导机构、职能机构和监察职权研究为重点，以建立健全国家监察权运行机制和自我约束机制、与相关执法司法部门工作衔接机制和外部监督机制研究为内容，以构建机构设置科学、人员配备合理、装备手段先进、具有强大战斗力、威慑力和公信力的反腐败国家权威机构为研究目标，为推进党内执纪与国家执法相辅相成、相互促进、相互保障格局的形成贡献智慧。
监察理论建设的初步成果表现为三种形式：一是提出建立高效、权威反腐败国家监察机构的资政论文。以高效性为前提，充分论证及时查办腐败案件，做到办案质量高、执法效果好，追求法律效果与政治效果和社会效果的有机统一的内在逻辑。以权威性为关键，充分论证反腐败机构必须得到最高政治领导层的推动，必须突出党的领导权威、国家法律的权威。这是监察委员会充分履行法定职责的重要保障。二是提出制订《国家监察法》等立法建议。要对组织机构、职能性质、党法关系、权力属性、职权配置、机构设置、职能运行等进行科学的设计和论证;构建实体与程序一体、刑事手段与非刑事手段结合的反腐败专门法律规范；提出《宪法》《刑事诉讼法》《检察院组织法》等相关法律的修改建议和法理论证，上报中央相关决策机构参考。三是初步形成中国特色社会主义监察理论学科框架。