摘要：国家监察制度的改革必须坚持立法体系建设的法治原则导向。对于监察委员会的属性、职能与职责定位等带有基础性、根本性的问题，须根据监察权之固有属性与国家治理的发展需要，进行系统规划、科学设计；调整试点方案关于监察委员会“国家反腐败工作机构”的定位设计，将监察委员会定位为促进公权“廉能、善治”的独立权力机构，确保监察权的充分行使；调整试点方案关于监察委员会职权定位的原则，兼采“对人监察”与“对事监察”原则，扩大监察权的监督范围，增加监察权的履职路径；优化试点方案关于监察委员会的职能定位，再造与优化监督职能，把握公权力与公权者的全方位、高效度“亮化”两个中心，勘定公权边界，推行合规计划，优化权力合规透明措施。
关键词：腐败治理 国家监察委员会 属性 职能 职责
为避免落入现代化进程中腐败泛化的“陷阱”，彻底摆脱腐败治理的困局，2016年11月7日，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》），决定通过启动重大政治体制改革的方式，加快推进腐败治理由治标向治本的转型与升级。法治化地推进政治体制改革，是法治中国建设的必然选择。2016年12月25日十二届全国人大常委会第25次会议通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）对试点地区监察委员会的组成与选任、职责与职权以及法律适用原则做出规定，它是监察体制试点的基本法。尽管对改革启动之应然立法模式、[1]改革所可能涉及的立法修正的范围尚有争议，但是，独立监察权作为我国政治权力的“新族”加入权力体系已成定局，对监察委员会改革方案进行深入、全面的研究，以为堪称“21世纪中国最为重大的政治体制改革”提供法治化建议，当为学者之使命。监察委员会的改革迫切需要破解属性定位、职责定位与职能的法律资源配置等问题。
一、国家监察委员会属性定位之理论辨正
（一）改革方案关于监察委员会属性定位之解读
监察委员会的属性定位是监察体制改革的首要问题。《方案》作为监察委员会改革的纲领性、指导性文件，通过改革目标的设定对此予以明确：“深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构”，[2]尽管这一内容未在作为宪法性文件的《决定》中得到申明，然而，由中国特色国家政治体制所决定，“国家反腐败工作机构”当为未来监察委员会的属性定位。
就未来监察委员会属性定位的选择根据，或存在两种可能：一是在独立、升级监察权的同时，解决当下国家治理的重大关切问题，实现监察权职能的“瘦身”，从传统的监察职能中解放出来，聚焦于国家的腐败治理事业，打造全面、高效的反腐败机关，加快完成治标性任务的节奏，同时全面推进治本性治理的进程。二是在独立、升级监察权的同时，维持监察权的固有职能，保持其职责定位，但将反腐败作为国家监察委员会的核心使命，以突出监察体制改革的方向，深入推进国家“反腐败”事业。由于《决定》未对《方案》以“改革目标”方式确定的监察委员会属性定位做出明确回应，而仅就更为务实的监察委员会的组成与选任、职责与职权，以及法律适用等进行详尽规定，究其原因，或许是受制于《决定》颁布主体的立法权限，毕竟监察委员会的法律属性涉及国家重大政治体制改革，当属宪法性重大事项，不宜由《决定》创立。然而，在《决定》中，一方面，关于“试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”的规定，明确了试点地区监察委员会仅依“对人监察”原则行使监察权，而无“对事监察”的权力，取消了原监察机关固有的监察职权（如行政监察）。另一方面，从监察委员会将“履行监督、调查、处置职责”，且“监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉”的有关职权规定内容来看，所行使的监督职权的范围被限定为公职者的执法合规性、执法廉洁性与道德操守三项，基本确认了监察委员会“反腐败工作机构”的属性。
监察委员会作为中国国家政权体系改革中的“最新添附”，监察权是其所行使的公共权力的基本类型，改革方案就监察委员会属性定位的设定，是否契合于现代监察权的定位与职责要求值得研究。
（二）现代监察权的品性选择与基准定位
1.作为现代公共权力“第四权”的监察权
监察制度文明是中西方政治制度文明的重要组成部分。在国家权力结构体系中创立监察权、建构监察制度，是人类步入自主发展时期以来国家治理与社会发展的一项重要实践。“监察制度作为对行政权力实行监督、制约的一种政治制度，它是政治经济发展到一定阶段后，政治体系中不可缺少的一个重要组成部分，任何缺少监察制度设计的政治体系，均谈不上是一种成熟的政治体系。”[3]监察制度的有效运行奠定了现代监察权“第四权”品性的社会基础。
集权制与民主制是中外国家创设权力体系的两大主要根基，法律文化与政治基础的差异，派生出监察权起源的两大主要支脉与范型:（1）“集权司法型”监察权。此模式肇始于集权文化深厚的东方，中国是其典型代表。中国封建制的确立以公元前3世纪秦王朝的建立为标志，古代监察制度也由此滥觞，并绵延二千余年。[4]监察权统一行使是中国古代监察制度的主要特色，在中央集权制的权力架构中，权力体系单一、皇（王）权支配整个权力体系，监察权“在皇帝的绝对控制下，对封建官吏实行司法钳制，这就决定了中国古代监察制度的类型只能是一种司法监察。”[5]监察权寄身于王权，不存在支撑其独立运行的根基，天然地缺失独立运行的基因，即使具有对权力的纠举、监督之职，甚至曾发挥过重要作用，但是，依附性始终是监察权制度的“标签”。（2）“民主弹劾型”监察权。此模式肇始于民权文化深厚的欧洲，形成于奴隶制民主共和政体开始确立的古希腊雅典国家时期，经历了由多机构分散行使（通常为民众大会、五百人会议等）向监察官集中行使监察权的历史发展，古罗马时期产生了专职监察官，[6]及至中世纪中期，欧洲监察权制度在英国议会制中获得充分发展后，为美、法等国所效仿。民主制的权力架构基础，使监察权在权力系统中获得了独立的支撑基础，属实质性权力，弹劾权是权力分支间达致力量均衡的重要机制。随着议会制在世界传播，监察弹劾权作为议会监督政府手段的基本模式得以确立。[7]
作为资本主义政治文明的重要组成部分，监察制度随同分权制与议会制一起传播至整个资本主义世界，深刻影响了由集权制向民主制转型的东方国家现代监察权制度的重构进程。现代社会转型之初，行政权极度膨胀，扩张至社会生活方方面面的既有权力体系内部的平衡被打破，议会监督负担加重、乃至不堪重负，权力结构存在失衡的风险，构建新型权力监督机制的需求迫切。19世纪初叶，西方现代监察制度在瑞典滥觞后，独立监察权逐步走上历史舞台，成为在传统的议会监督之外一项有力的制衡机制。
现代监察制度在发展中逐步形成两大重要支脉:（1）国会监察使制度。瑞典是国会监察使制度的母国。监察权定位在制度演进中经历了由服务王权到服务民权的转变。[8]1719年，瑞典议会为限制王权、扩大议会权力颁布新宪法，为议会监察专员制的形成奠定了基础。[9]1809年，根据国王与国会平权的原则制定的宪法，强化了国会对行政权的控制，国会“监察使”（Ombudsman）一职[10]是议会外独立机构单独行使监察职责的发端。芬兰于1918年引入监察使制度，成为全球第二个设立国会监察使制度的国家。其后，随着国会监察使制度的广泛传播，[11]形成了监察制度传播的“四次浪潮”，[12]成为监察制度的主要范式，[13]而基本监察制度的内容也发生了重大变化。“国会监察使制度是在现代国家国会弹劾权逐渐式微、一般民主国家的国会也很少使用弹劾权的背景下，而形成的一种新型监察权模式，监察使隶属于国会，因此，国会监察使制度仍是议会监察的一环。”[14]（2）独立监察权制度。中国是独立监察权制度的母国。监察权独立是孙中山先生的主张。在孙中山先生的国家权力建构方案中，独立监察权堪称一项“世界性创新发明”，[15]绵延二千余年的中华封建监察制度在议会民主制的发展中寿终正寝。1936年5月5日通过的《中华民国宪法草案》于“中央政府”一章中设“监察院”专节，共11条，第87条规定：“监察院为中央政府行使监察权之最高机关，掌理弹劾、惩戒、审计，对国民大会负其责任。”监察院作为国家最高监察机关，在五权分立下的权力机关中与其他四院处于平等地位，不隶属于任何机关，拥有独立行使监察权的宪法地位。
西方监察制度以分权原则为基础，监察权被定位为民主制度中权力“制衡”的支脉，由国会议员或隶属于国会的监察使行使，作为立法权对行政权和司法权控制的一种辅助性设计，是国会权力的延伸。现代监察制度促使监察权成为“第四权”，一方面，监察权在国家政治治理中发挥独特作用，且为其他权力分支所无法替代。[16]另一方面，“由于传统的三权分立已经无法满足法治国家的实际需求，对于行政权的监督，立法权和司法权已经负担过于沉重，因此，必须有独立于三权之外的其它独立部门，来负责、承担立法权和司法权无法负荷或涵括的工作，而形成所谓的‘第四权’机制。”[17]
2.现代监察权制度的基本内容与定位选择
“也正因监察权本身的‘第四权’的性质，它在资源配备与实际运作中也就面临诸多困境，如何在三权之外找出合适的法制规范，并在职权运作上找到适切的切入点，实系一项政治智慧与法制设计的考验。”[18]
（1）国会监察使制度下监察权的配置与定位。国会监察使的职能在创立之初仅及于调查权及部分纠举权，对行政误失及怠忽职守，一般只有建议改正之权，却无强制、惩戒及正式制裁的权力，但监察权的扩张却是一个历史趋势。瑞典“议会监察专员制度建立之初，监察专员主要监督法院、狱政及矫正机构的活动。1957年监察专员的监督范围开始包括地方和区域性政府机构及其官员。现在，监察专员全面监督法院、行政机关及地方和区域性政府机构及其公职人员的活动。”[19]1974年瑞典宪法规定，国会监察使代表国会完全独立行使职权，负责监督法院、中央政府及地方政府，了解这些机关运用法令的状况，发现法律和政策的弊端，提出立法建议案，立法建议一般载入案件裁决和年度报告，并常常被立法文件引用，为法律的统一与合理适用做出了重要贡献。1998年瑞典修正《国会监察使法》的部分条文，加大监察使的制裁权，例如，监察使可以充当特任检察官，关于公务员罔顾其职责或废驰职务的案件，除新闻诽谤或限制他人表达自由外，对其他犯罪行为均可提出法律告诉。国会监察使及检察总长是唯一被赋予权力、可对犯罪的高等法院或最高行政法院的执行官员提出起诉的检察官。[20]芬兰国会监察使的职责有别于瑞典，被设定为监督法院、政府机关、公务人员之执行公职情况，监督范围及于公共企业聘雇人员、其他依据法律、尽其义务而执行公共职能的人员，以及监督基本权利与人权的履行情况。在国务会议（Councilof State）的进行中，国会监察使与司法总监（ChancellorofJustice）拥有同样的权力，亦即监督政府、部长与总统，以确保其决策之合法性，并具有对政府机构的司法权力，当国会监察使发现一个政府机关或公务员在执行职务上的犯罪证据，可以向法院提出控诉。[21]“丹麦模式”是监察使制度传播的一大积极成果。1953年丹麦宪法修正案正式引进监察使制度，并逐步确立了以行政权为检查重心的制度。[22]尽管各国监察制度不尽相同，但“行政监察”是监察制度的起源与主要功能，从消极面而言，负责监督行政机关违法失职行为，以达到澄清吏治、肃贪防腐的目的；从积极面而言，可以促进良好行政和行政效率，维持行政正义。
（2）独立监察权制度下的监察权配置与定位。独立监察权制度仍运行于我国台湾地区，尽管较之于设定之初已有较大调整（例如在1992年第二次“宪法修改”中，“监察院”的同意权被废止、不再单独享有调查权，以及监察权行使的程序发生的较大变化），总体上呈限缩之势，但是，“监察权负责监督政府施政及制衡政府权力，防止政府及官员违法失职”的基本定位未发生变化。“监察权对于公务人员的违法失职行为有‘弹劾’、纠举权，对于‘行政院’及其所属机关工作设施之违法不当情事有纠正权，对于财政收支或不法财务行为有审计权，‘弹劾’、纠举、纠正、审计架构一完整监察职权网络。”[23]我国台湾地区独立监察权制度的基本内容包括：第一，监察权主体是“宪法”规定的专司独立监察之责的“监察院”。第二，独立监察的对象是“行政院”及其各部会、“司法院”、“考试院”与“中央”和地方公务人员及“监察院”人员。第三，独立监察的任务是对行政措施行使纠正权，促其注意改善，在民主制衡之外，防止行政滥权与政府腐败，督促施政不足，促进实现司法救济。
（三）监察权属性与我国监察委员会定位之思考
监察权作为“第四权”在社会发展中走出了一条以扼止公权滥用为起步，以推进权力善治、权利维护与保障为使命的成长之路，成为促进现代政府“廉能、善治”的重要推进与保障机制。监察权属性定位原理对于我国正在全面推进的监察委员会改革具有重要借鉴意义。
1.监察委员会“国家反腐败工作机构”的定位失准、有待调整
监察委员会改革是中国特色社会主义新型权力构架建设的积极尝试，尽管改革动因在于推进国家腐败治理战略的迫切需要，但是，若将监察委员会定位为单纯的“国家反腐败工作机构”，据以确定权力属性、架构与法律资源配置的一般规则，则存在理论缺陷，表现为：（1）国家反腐败工作机构的定位，否定了监察委员会的“对事监督权”，造成监察权作用场域退缩、权力的固有属性发生变化，导致监察权在面对公权力“为权不为”、“为权不彰”与“为权低效”时的无能为力。作为一项古老的权力分支，监察权以监察行政为原初职能与核心对象，促使社会确立了公权“廉能、合规”的基本取向，否定、祛除监察委员会的行政监察职能，则失去了其作为独立权力的核心职能。本质而言，公权力的腐败行使是权力滥用的极端表现，而并非权力异化行使的全部类型，这一定位将导致监察权内容的不完整。（2）监察权定位涉及面向选择问题，一方面，在权力的内系统中，监察权的表层面向是国家的其他权力分支，而深层面向则是因国家权力分配、运行而可能直接或间接触及的国民权益，在权力与权利关系的“二元”面向中，监察权成为促进权力善治与提升权利保障的基础。另一方面，在权力的价值系统中，监察权的消极面向是防止政府滥用权力，制止权力腐败运行；而积极面向则在于促进政府效能，保障人民权益，实现国家善治。监察权面向选择影响监察制度的构建，将监察委员会定位为“国家反腐败工作机构”，仅满足了监察权的消极面向需要，改革成果也只是守住了监察权运行的底线，难以实现“两个面向”的高度统一与相互推进。（3）现代监察权的诞生，是对行政权扩张与腐败运行情势的积极回应，监察权的运行校正了公权制衡的格局，形成了权力结构的形式均衡，从更深刻的视角来看，监察权的“第四权”定位与发展，也是国家人权观念确立与进化的标志，公权的腐败、滥用与任性，直接侵害国民权益，监察权扩张的背后实际上是国民要求通过实质性机制挤压权力放任的可能与空间，进而从权力的相互制衡中衍生出更为深刻的权利保障需求，监察权的终极目的必然是保障国民权益。权利保护作为监察权运行的基本定位，提升保护的层次与水平，是现代监察权运行的目的，公权力在满足合规性要求之下的效能运行，同样是监察权运行的目标所在。监察权定位与一国人权保护能力、层次与水平正向相关，监察权直接以公权为约束对象，在维护权力合规的同时，护卫国民权益是其履职的一体两面。（4）国家反腐败工作机构的定位，也必然导致未来国家监察委员会在职能定位上对调查权与处置权的过分重视，及对监督权资源配置上的不足，其结果是国家腐败治理策略并未因国家监察委员会的建立而发生最为根本的调整。不仅如此，将监察委员会的属性定位为“国家反腐败工作机构”，也与世界监察权制度的建构与发展方向难相吻合，无法形成双向互动。
2.监察委员会改革的目标是激活监察权促进公权“廉能、善治”的能力
监察权在其发展中逐步实现了目标函数的历史嬗变。惩戒腐败、防范权力怠失，是现代监察使制度产生的直接肇因，强化监察权在促进公权规范运行与推进政府治理中的积极作用，则是监察权的新目标。然而，值得深思的是，廉洁监察作为监察权的最早定位，却并未伴随监察权的成长而彻底解决权力腐败的问题，公权的“控权失灵”，[24]造成了腐败基因难以从权力的遗传系统中彻底根除的结果，使发掘监察权新机制成为迫切需要，合规监察、效能监察作为腐败行权的有效扼制与发现机制，成为监察权的崭新内容，脱离对权力行使的合规性、效能性的评价与监察，轻则加大了廉政监察的难度，重则可能导致难以实现监察效能的结果。原因在于，所有腐败的终极目的不过是驱使权力违背其产生的宗旨扭曲运行，脱离对权力违规运行的追求，也不可能存在腐败动机。这是监察委员会属性定位中应予关注的重点。
监察委员会作为推进公权善治的专门机制，对作为其本原职能的“反腐败”当然应给予最充分的关注，但是，默守于此却不可能实现最佳的治理效果。当下中国腐败治理的核心是推进理念转型，补齐制度“短板”，控制权力运行，挤压腐败利益空间，堵塞腐败利益转化。当务之急是要加速实现“三大转型”：（1）在价值定位上，实现由“反腐败”向“腐败治理”的转型。将腐败治理纳入国家治理、社会治理的总系统，启动并全面推进中国“公共权力进化运动”，重塑公权的社会观念与价值定位，确立权力为民、权力有限、权力有序的观念，建构权力透明、规范运行的制度体系。“公共权力进化”的起点是权力“净化”，监察委员会必须成为推进中国“公共权力进化”的崭新起点。（2）在观念与制度配套上，实现由腐败惩治向腐败防范的转型。积极治理主义理念作为现代化国家腐败治理的最根本经验，要求彻底转型腐败治理的选择基点，由结果性治理向生成性治理的战略调整，推进公权净化进程。[25]自20世纪80年代后期中国全面启动腐败治理运动以来，腐败治理奉行对腐败结果施以刑事法打击的策略，尽管通过腐败犯罪案件的查处，取得了一定的治理成效，但是，因未触及腐败触发点，而仍归属于消极治理主义的策略，[26]积极治理主义理念要求将对腐败已然结果的惩治性处分，转变为腐败治理由结果本位向诱因本位调整的策略，[27]应成为监察委员会改革的基本方向。（3）在治理范围上，实现由防范有形、直接腐败，向防范无形、间接腐败的转型。腐败泛化的趋势要求及时调整国家治理战略中的“腐败”定义与定位，将防范一切公权利益冲突作为腐败治理战略的新定位，应对传统腐败的变种与异化趋势，实现根本性治理。
二、国家监察委员会职权定位之理论辨正
（一）改革方案关于国家监察委员会职权定位解读
《决定》第2条规定：“试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况”，据此，《决定》对监察委员会的监督职责采用了“对人监察”的原则，修正了《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）第三章关于“监察机关的职责”的内容，该法就监察职责则兼采了“对人监察”与“对事监察”两项原则，前者是指“以公职人员为中心”设定监督范围，明确监察内容；后者是指“以公权机关为中心”设定监督范围，将行政机关行使公权的情况纳入监察范围。《行政监察法》第15、16、18条规定的监察机关的监督职责包括：（1）在监察对象范围上，有权对国务院、地方各级行政机关和人员进行监察（第15条、第16条）。（2）在监察内容上，有权“对监察对象的执法、廉政、效能情况进行监察”（第18条）。因监察对象的执法只能以行政机关的名义做出，故《行政监察法》规定的监察对象不仅包括行政机关，也包括行政机关中的公职人员；在监察类型上，则包括了行政机关的执法监察、廉政监察与效能监察三项内容。而根据《决定》，监察委员会将不再享有对行政机关执法监察、廉政监察与效能监察的权力。
（二）监察委员会职权范围与监督途径改革方案之评价
《决定》是在全面强化监察委员会反腐败职能的背景下出台的改革法，然而，改革方案中取消“对事监督权”、限缩监督范围、减少监察途径的规定，却削弱了未来机构的监督职权，不利于监察委员会充分行使国家监察权力。
1.与强化监察委员会监察职能的改革方向难相吻合
《方案》明确提出，“深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责，深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。”据此，创建监察委员会的目标在于，在外延上，在整合反腐败资源力量、实现反腐败力量“一体化”的同时，扩大监察对象范围，实现监察对象的“全覆盖”；在内涵上，实现反腐资源的功能再造、机制再造与协同推进，建立集中、统一、权威、高效的监察体系。无论是从历史经验，还是从改革目标来看，监察委员会改革当以增强履职能力作为一切改革的立足点与出发点，因而，坚持增量改革，增加监督职能，扩大监督渠道应当成为改革的基本导向和要求，减少监察途径的规定与改革目标之间难相吻合。
2.回避了中国腐败治理的首要难点与重大问题
腐败是现代化之“癌”，“一把手”腐败则堪称“癌中之癌”。中国腐败治理30年最深刻的教训在于，腐发于权、败发于首、癌变扩散、久攻难克，面对改革开放进程中行政权力不断扩张、渗透至社会管理方方面面的现实，未能采取有效的先置性措施，通过制度建设的不断推进，科学地建立权力生成、分配、运行与监督的有效机制，果断地解决好“一把手”与班子腐败的问题。“一把手”权倾一时、威压一方、一手遮天，事无巨细、政出其言，外在制约难于渗入、内在制约弱不可及，用人腐败更是埋设了先天性的腐败病灶，简单的刮骨疗伤难以在短期内发生机理性成效。相较于个体性、一般性腐败，“一把手”腐败败坏了公权运行机理，扭曲了所有参政关系人的道德选择与评价标准，腐败的“喇叭型”扩散极度放大了腐败的规模，其示范效应使班子腐败、群体腐败难以避免，“塌方式”腐败时有发生，腐败风气扭转困难。将权力运行的所有程序而非仅仅是结果透明于权力体系之外，将权力制约机制引入权力体系之中，是攻克“癌中之癌”的关键，监察委员会“对事监察权”是破解痼疾的治本之道。通过将外部监督权引入权力运行过程，形成对权力与权力者行使权力“全过程”、“全系统”的有效制约，才能更新“不能腐”与“不敢腐”的基础，真正塑造与构建“不愿腐”的社会文化与环境。
3.压缩监督职权将降低监察委员会的监察效能
（1）“对事监督权”是现代监察权制度的核心
监察委员会制度的核心是监察权制度，确保“第四权”真正发挥监督职能的关键在于，促使所有公权力及其行使者处于受监督的状态，确保公权的良善行使，杜绝权力滥用。当下中国腐败治理的困局之一，就是权力分配与运行的过程性控制障碍与权力遭滥用后的发现障碍，实现对权力运行的过程性与结果性控制，将大为提升国家的腐败治理能力。[28]然而，由于尚未能建立起全面的权力系统监督机制，目前反腐败机关对腐败案件的线索只能通过公众纠举、巡视、审计等途径获取，更广泛地开辟监督公权正当运行的通道，必须依靠专司监察之责的独立机关，通过强化对公共机构行使公权力的行为、过程与结果的评估性监督，形成“聚光灯”效应，促使一切公权行使者确立敬畏权力、严守规范的意识与观念。
（2）“对事监督权”是实现“对人监督权”的关键
强大、全面、高效的“对事监督权”是有效扼止公权腐败的基础。一方面，公权行使者的腐败行为只能通过公权的非法行使实现，另一方面，腐败行为的实施过程高度隐秘，相较于权力运行结果的公开而言，公权的滥用与腐败属内部流转性过程，在通常情况下，外部监督难以介入权力的生成、分配及运行过程，真正强化、权威的外部监督权成为攻关之策。拓宽公权滥用、非法行使的发现渠道，关键是设定有效的观测通道，实现公权的外部化观察，评估公权机构行使公权的合规性与程度、制定的规范性文件、做出的决策以及所产生的后果的正当性，是实现权力运行的过程性控制基础。不仅如此，强化“对事监督权”，更是有效解决“一把手”和班子腐败的关键，通过严格管控公权运行过程与外部监督，最大限度地压缩权力被滥用的风险和空间，建构在对公权执法与效能评估基础上的制度体系，是发现公权被滥用与否的最佳观测点。
总之，在现代监察制度发展中逐步形成的监察权运行机理，强调通过“对事监督”以提高“对人监督”的效能，防范公权机构与公权者的权力滥用行为，是各国监察职权配置的基本原则，根据“对事监督”原则，强化对行政机关的执法监察、效能监察与廉政监察，是监察权的固有属性。监察制度的基本内容是国家权力架构发展的必然结果，尽管世界各国的监察制度不尽相同，但是，“行政监督”是监察制度最主要的功能，压缩乃至减少监察权的职责范围，将造成监察权内在运行机理障碍，从根本上影响监察权的行使效能。
（三）完善监察委员会职权范围的立法建议
在国家发展的任何特定时段，权力都可以假定为一个恒量或常量，虽然它事实上总是处在变化之中。因此，新的国家机关在原有国家机构框架内出现，往往会以“吃进”或压缩其他国家机关权力的方式获得自己的权力（即职权或权限），从而引起权力在一定范围内的重新配置。[29]监察委员会改革中的职权范围设定，同样存在以优化权力系统为目标的权力重新配置问题，对此，有必要把握以下三个关键要素。
1.转变立法理念，注重监督体系的“内涵式”发展
21世纪以来，中国在全面推进腐败治理的国家战略中，明确提出了“把权力关进制度笼子”的目标，监督职能恰为“制度笼子”的主体工程。但是，监督能力的提升，不能仅寄望于“外延式”的改革，尽管通过统合所有监察资源，可以实现监察职能的统一，通过扩大监督范围，可以实现监察对象的“全覆盖”，乃至建立起世界上最为庞大的监察体系，但是，监督职能的“内涵式”发展才是改革的首要目标。监督职能的“内涵式”发展，是指要通过更新国家治理理念，进一步提升权力监督体制的科学性与有效性，优化监察权履行监督职责的途径与方式，实现监察权对一切公权行使者及特定公权机构的监督，将监督重点贯穿于公权运行的全过程，以提升“不能腐”能力为根本宗旨，创建“不愿腐”生态，实现廉能政治。[30]
2.监察委员会“对事监督权”必须细化权力的内容
（1）“对事监督权”的对象是各级行政机关与中国共产党领导机关。监察委员会的设立，改变了既有政治权力格局，监察权成为与立法权、行政权、司法权相独立、平行的“第四权”，然而，“对事监督权”的对象设定却不应突破对行政权与执政党监察的范围，原因在于：一是中国权力架构体系中，立法权优位于监察权，基于权力的源流关系，监察权无法对其上位权力进行“对事监督”，但有权对监察权行使中发现的涉及立法缺陷问题，通过专门设置的立法反馈机制，报请立法机关及时启动立法监督程序。二是基于司法权的独立性、封闭性与终局性，尽管监察权与司法权相平行，但不应将司法权的运行结果纳入监察对象的范围。将“对事监督权”的对象确定为行政机关，不仅积极回应了中国行政权不断扩张的现实，也针对了行政权滥用风险高居其他权力分支的问题。在具有中国特色的政治制度中，中国共产党作为执政党决定着国家与社会发展的重要方面，对其他权力分支具有领导地位，部分领域成为腐败的高发区，由此所决定，应当赋予监察委员会对同级与下级党委、其他权力分支党委的“对事监督权”。
（2）“对事监督权”的内容包括执法监督权、重大决策监督权与效能监督权。一是“对事监督权”的核心，是对行政机关的执法监督权和执政党的决策监督权。基于全面行使监督职能的需要，有必要赋予监察委员会对行政机关、同级党委的规范性文件、重大决策事项的合规性审查权力。如经评估规范性文件，发现存在权力腐败的漏洞与风险，可以责令发布机关予以完善，对于违法的规范性文件，有权提请立法机关或上级机关予以撤销。二是“对事监督权”的重点，是对监察对象的效能监督权。行政监察的重要职能是提高政府效能，督促政府工作人员切实履行职责，依法行使行政权力，提高行政效率，保障行政相对人的合法权益。效能监督是廉洁监督的重要评价对象，违背效能原理的权力行使，可能是权力腐败的征兆。
3.监察委员会行使“对事监督权”的法律机制设计
法治原则要求监察委员会行使“对事监督权”必须获得法律授权，为此，有必要在未来的宪法、监察法与相关法规中明确以下内容。
（1）明确监察委员会“对事监督权”的法律职责，是依法、依纪对同级及下级行政机关、中国共产党的机关履行公权的情况行使全面监察的职权。
（2）明确“对事监督权”的法定范围。监察委员会有权对行政机关、中国共产党的机关因行使国家权力而做出的决定、规范性文件及重大决策事项进行执法监察和效能监察。对此有必要依区分原则加以处理：一是对于监察对象既往做出的决定公权行使与授予、权利批准与许可事项的规范性文件、重大决策事项，由监察委员会进行合法性审查后，由行政机关、党的机关继续行使。对违背上位法规范、存在权力滥用与腐败风险的，有权要求发布机关、决策机关废止，或提请立法机关、党的中央机关予以废止。二是通过立法对行政机关、党的机关设定具体义务，将其履行公权的程序、条件、权限、禁止性规定等内容提交监察委员会评估，在合规性确认的基础上，由行政机关、党的机关行使，同时，监察委员会有权对合规计划运行及其效能情况进行主动、动态的监督。
（3）明确“对事监督权”的行使方式。打破既往主要以事后的检查、调查、处理为主的监督格局，综合运用事前、事中监督，加强文件廉洁性、合法性审查，创设重点环节现场监督等方式。建议设立以下四种制度：一是公权力运行方案合规报告制度。二是公权力运行结果备案制度。三是公权力裁量运行备案制度。四是变更公权力行使条件备案制度。
（4）明确“对事监督权”的保障机制。监察委员会“对事监督权”依赖于体系化的监督制度，为此有必要构建以下四种制度：一是公权力运行监督“合规计划包”，具体包括经监察委员会评估的权力清单、权力程序清单、权力负面清单。二是“一把手”权力清单与裁量权行使规则制度。三是公权运行规程监察委员会查阅制度。四是公权运行结果当事人、利害关系人通告、查阅制度。
（5）明确监察委员会行使“对事监督权”的后果机制。对作为监察对象的行政机关、党的机关怠于履行监督纠错义务、防范权力腐败风险义务的，有权对被监察对象的行政首长、党的机关的首长行使责任追究的权力。对怠于履行监察职责，造成严重后果的监察委员会首长应依法追责。
三、国家监察委员会职能定位之理论辨正
（一）监督职能是国家监察委员会的第一职能
职能是实现职权的基本途径，职能的强化是实现职权的保证。为确保充分履职，《决定》将“监督、调查、处置”的权力授予监察委员会，在三项职能中，监督职能是第一职能，其与调查、处置职能具有明显的功能差异，表现在以下几个方面：（1）公权属性不同。监督权属积极性权力，也是伴随权力生成而形成的一种天然性防御权力；调查与处置权则属于消极性权力，是一种因权力滥用而派生的权力。二者在确保公权力的正当运行中处于不同地位。（2）行权动因不同。在现代国家权力结构中，只要存在权力的生成与运行，就应建构与之相对应的监督权力，监督权具有主动性；而调查与处置权则以权力失常运行为职权行使动因，具有被动性。（3）行权目标不同。就腐败治理而言，监督职权以“不能腐”为目标，重在防患于未然，通过制度建设与动态监管，最大限度压缩公权力的腐败可能、减少腐败机会。而调查与处置权则以“不敢腐”为目标，重在追惩已然腐败，匡扶被扭曲的权力。（4）行权过程不同。监督职权重在对公权力实施事前与事中监督；而调查与处置职权则偏重于事后处理。（5）职权功能不同。监督职权的有效行使能够产生“拒腐于外、止腐于萌、扼腐于初”之成效；而调查与处置职能只是监督失灵后的补剂手段。要实现对腐败的根本性治理，监督职权必须处于“优先、优位、优能、优势”的地位，判断国家监察权真正有效运行的标志在于，监督职权的止腐、防腐成效，而非调查与处置职权的行使状况。
（二）全面激活国家监察委员会监督职能的意义
1.切中了腐败治理深陷困局、重疴难医的根源与最大现实
“重惩治、轻防范”，“重查处、轻监督”，“调查处置权分散而监督权极弱”，以致酿成腐败久攻难下的困局，是改革开放以来腐败治理的教训所在，[31]监督权的“低、散、窄、软、松”乃至衰弱，直接导致腐败犯罪纪录屡被刷新、官员“昨日台上反腐败、明日因腐被严惩”、“大面积、塌方式腐败”的严峻局面，监督权的重大疏漏是其症结。国家启动重大政治体制改革，强力推行监察体制建设，核心在于摆脱监督权软弱与低效的困境。然而，尽管监察委员会的成立解决了既往监督权中的某些固有缺陷，但是，若在其职能设置上不转变观念，轻视监督职能的优位地位、优先功能与优势作用，改革的意义将大打折扣、甚至徒具其形。
2.促进腐败治理理念由消极治理向积极治理的彻底转型
20世纪80年代以来的中国腐败治理，一直深陷于结果本位、严刑峻罚为主导的幼稚性治理模式之中，[32]因无法触及腐败生成之根，仍属消极治理主义理念导向下的治理，由此导致的深层次、习惯性、遗传性腐败病灶已侵入骨髓、血液。积极治理主义是一种全新的腐败治理理念，萌芽于20世纪20年代的英国而流行于90年代的欧美，[33]是主导腐败治理产生明显成效国家的基本理念与成功经验。其核心主旨在于，立基于权力生成、分配与运行的全过程，建构腐败治理的法律监督体系，围绕权力的限制、严格监督下的运行，以及权力透明与滥用惩治，建构起全面、系统的治理体系。激发立法资源聚焦监督职权、向权力生成腐败的前领域集聚，压缩腐败生存空间，是这一理念的最高要义。监督职权的强化、优化与积极成效，促进了世界腐败治理理念的全面转型。
3.促进腐败治理目标由治标向治本的决定性、根本性转变
在腐败治理中，将对滥权者的严惩转向对权力不被滥用的严管，由被动控制权力者转向主动监督、透明权力，是现代化国家腐败治理的最大经验。优位的监督职能、优先的监督职权，能够确保充分发挥对权力的治理功能，实现腐败治理由治标向治本的转变。治本性腐败治理的标志是：一是建立起了权力正当运行的法律机制与规范体系；二是建立起了动态的权力运行监督机制与规范体系；三是促进了“不能腐”、“不愿腐”局面的形成。铲除腐败的社会文化基因，重塑中国清廉文化的根本，协调好权力合规与违规运行的后果责任体系，避免“控权失灵”所可能导致的危机，是今后一个时期腐败治理的重点所在。
（三）激活监察委员会监督职能的有效路径
权力永远存在腐败的风险，提高国家腐败治理能力惟有依靠强化监督，以最大限度地扼止腐败的发生机会才能实现。监察委员会改革试点解决了监察权独立性、权威性与体系性的问题，广泛的程序性权力配置增强了监察能力，然而，如果缺乏有效的监督机制，提升监督能力只是一句空话，对此，既有的理论研究未予重视，实务研究提出的方案过于虚化。监察委员会监督职责的准确定位是“监督的再监督，检查的再检查”，为此，有必要根据这一定位，构建以公权的确权、限权、运行和公权者透明为核心的“一体化”监督系统，促进监督职能由外在制约向自我约束、自我规范的转化。
1.实施确权监督，准确勘定公权的边界与范围
权力边界不清、限度不明、职责不细，必然加剧权力滥用的风险，确定公权力及其行使者的边界，是监督权行使的基础。对此，有必要启动并全面开展“权力勘界行动”，在监察委员会的主导下，责成所有公权机关、执政党机关认真查核所获权力授权的法定根据，对公权的属性、内容、行使主体、行使条件、程序、裁量权范围、责任后果等方面进行全方位清理，对清理中发现的责任界限不清、交叉，风险度高、责任泛化、不明的问题，由监察委员会及时提请立法机关、党的中央机关进行修正。对边界清楚、行使要件明确的权力，通过限权监督加以实现，对授权性裁量权力，必须明确裁量限度的范围与条件。
2.实施限权监督，强力推行公共权力“合规”计划
再庞大的监督机构也无法做到对权力运行全过程的监督，再有效的监督主体也无法替代被监察对象行使公权，监督职能的目标，是通过建立有效机制，实现监督职能由外部“硬”监督向权力主体自我“软”监督的转变。以公权勘界为基础，根据权力属性，由监察委员会责成国家公权机关依法拟定明确而具体的权力清单，在提交监察委员会监督部门进行合规性审查后，交由公权机关依规行使。在权力行使过程中，监察委员会重点行使对权力运行合规性的评估与检验职责，降低权力运行风险。当下，中国各级公权机关所进行的“权力清单运动”存在任务泛化、形式主义、目标不清的问题，未能充分发挥通过制定权力清单制约公权、消除权力潜在风险的作用。实质上，作为公权合规计划核心的权力清单，其制定目的在于向全社会与公权力行使者提供明确的权力分配要件与责任后果，本身是“刚性”的削权工具。在权力清单的基本类型上，应涉及公共机构权力清单与公共岗位权力清单两类，在具体内容上应包括公权力行使要件、权力行使程序要件、权力裁量范围与标准、负面权力清单等。
3.优化运行监督，努力确保监督的动态化与实效化
合规计划是公共权力正当运行的基本标准，对被监督对象履行合规计划的情况进行监督，是监察委员会积极行使职权的途径。为优化监督职能，有必要做到以下几点：（1）强化监督机制，实现监督体系的多元化、网络化与立体化。建立强有力的合规评估、巡视（常规巡视、专项巡视与交叉巡视）、派驻（独立派驻与联合派驻）监督制度。（2）优化合规监督机制。合规计划是权力主体与监督主体所共同认可的权力限制措施，具有扼制腐败的作用，要通过合规计划的自我评估制度、监督机关评估制度、第三方评估制度，促进公权力的自我监督与自我约束。（3）建立联合监督机制。除改革前的纪检监察检察权外，应将行使国家经济监察与绩效监察的国家审计机关一并纳入监察委员会，确保监督职权的统一行使。（4）建立公权力运行第三方评估制度。由独立第三方对公共权力及其行使者的违法行为进行监督，发挥社会审计的积极功能。（5）建立监察委员会与公权力机构联合发布权力负面清单制度、公共权力行使相对人与关系人权利告知书制度、公共权力腐败公民纠举制度，扩大监督线索的来源渠道。（6）建立公权力机关年度清廉状况报告制度。由权力机关负责人签署后向全社会发布，签署人对年度运行报告的真实性、合法性负责。年度报告是监察委员会实施监督职责的依据，对超出自由裁量权一般标准的事项，年度运行报告中必须说明原因。（7）建立重大公共权力行使事项公示、公告与备案制度。（8）建立监察委员会年度报告制度。设立监督公权力腐败治理指数评估与发布制度，低于治理指数平均标准的权力机关负责人应引咎辞职。
4.升级行为监督，最大限度地监督公权力的行使者
推行最为严格的公职人员重大事项报告制度。重大事项的确定标准，应以是否与公权行使发生利益冲突为依据，凡涉及可能影响公权合规行使、脱逸监督、谋取私利的行为，均应纳入报告范围。当下研究中受学者呼吁建立的财产申报制度，无法真正实现对公权者的有效监督，[34]从十八大以来已审结的腐败犯罪案件来看，犯罪金额常常超过千万、乃至数亿元，表明一般的财产申报制度已无法发挥有效作用。对此，有必要建立以下分类监督制度。
（1）面向既往的公权监督制度必须包括以下内容：一是财产申报登记制度。要求所有公权者对其本人、三代以内血亲所拥有的财产（含不动产、动产、股票、证券）进行主动申报登记。二是财产申报核验、查询与公开制度。对公权者本人、家庭成员所申报的财产，进行财产合法形成能力申报，建立由国家金融系统、金融交易系统、不动产管理系统、公司管理系统、税收管理系统、海关管理系统等联合组成的核验体系进行全面核验，建立不动产管理系统联网查询汇总制度，向社会公开查询结果。三是废止或改版流通货币。在确保社会稳定的前提下，废止或改版现行流通货币，使腐败行为所谋取的财产归于无效。四是公权者及其家庭成员入籍、海外居留、境外投资申报登记制度。五是国家机构反洗钱责任制度。在监察委员会监督部门的主导下，由国家金融机构、不动产管理机构、公司管理机构全面汇总公权者各类资产。
（2）面向未来的公权者监督制度必须包括以下内容：一是国家财政银行支付制度。规定由特定的银行或者金融机构全面监督管理公职人员及其家庭成员的一切经济行为。[35]二是公职人员无货币交易制度。规定公职人员超过千元的个人公私交易均需通过财政银行卡进行支付。三是重大消费报告制度。规定公权力行使者及其家庭成员用于购买不动产、交通工具和证券的消费，如果超过最近三年家庭的总收入需要上报。四是将公职人员履行财产申报制度的情况纳入社会诚信体系之中，建立全方位的监督体系，依法惩戒财产申报失信人员。