郭跃：论“不愿腐”规范体系的构建

郭跃，东南大学反腐败法治研究中心副研究员、东南大学法学院博士研究生。

文章原载于《行政法学研究》2017年第3期。

摘要：当下，我国腐败治理正面临从“不敢腐”、“不能腐”到“不愿腐”的深层推进。基于“不愿腐”作为自律和教育机制的生成困难，对其规制的制度构建不能诉求于狭隘的法律体系的范畴，而要寻求外延更为宽泛的软法体系和规范体系的向度。通过对我国现有的规制“不愿腐”的规范进行文本考查和问题梳理，从以《反腐败法》的出台为契机来建立统帅“不愿腐”规范体系的制度框架，完善“不愿腐”的软法规范来构建“不愿腐”激励机制，以自由法和民间法的法律化、软法化来发挥道德习惯等对“不愿腐”观念生成的导向和规制作用这三个方面来探索构建我国“不愿腐”规范体系的进路。

关键词：“不敢腐”；“不能腐”；“不愿腐”；规范体系；反腐败法

  中国共产党一直十分重视党风廉政建设和反腐败工作，认为反腐败斗争事关民心所向、人心向背，事关党的执政基础和生死存亡。为控制腐败存在的规模和程度，逐步消除腐败赖以存在的社会土壤，实现习近平同志提出的“努力营造风清气正的党风政风和社会风气，不断以反腐倡廉的新成效取信于民”的目标。十八大以来，党和政府以常态化的制度和力度来治理腐败。“党风廉政建设和反腐败斗争已成为党和国家常抓不懈的常态化任务，我国廉政建设进入‘新常态'。”实现“不敢腐”、“不能腐”和“不愿腐”的主体价值观改造和政治生态是我国廉政建设“新常态”的主要任务。当前，“不敢腐”治理已初见成效，然而“‘四风'病根还在，病根未除，仍停留在‘不敢'层面。”“不能腐”和“不愿腐”的问题还远没有解决。如何从客观的“不敢腐”、“不能腐”转向主观的“不愿腐”，进而构建我国腐败治理的长效机制，构建“不愿腐”的规范体系为关键所在。

一、问题的缘起：从“不敢腐”、“不能腐”到“不愿腐”腐败治理的深层推进

改革开放以来，特别是党的十大以来，党风廉政建设和反腐败工作不断得到加强，“主要集中于建章立制、严格执法、查办案件等方面。”坚持腐败治理的制度先行，着力解决“不能腐”的问题；以零容忍严格执法和查办案件，着力解决“不敢腐”的问题。党的十八大以来，我们实施了一系列民心所向、自上而下发起的自我净化的反腐措施。“以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气”，坚持有贪必反、有腐必抓，坚持“老虎”和“苍蝇”一起抓，赢得了党心民心。

表1：党的十八大以来纪委监察机关查办案件情况

腐败相关心理包括积极的腐败防范心理和消极的腐败心理。“公职人员腐败防范心理包括不敢腐败、不能腐败和不愿腐败的三种心理状态，这三种心理状态是在认知、情感、意志三个心理过程的不断冲突中逐步形成的。”一方面，三种心理状态都包含了对行为后果或客观条件的认知、情感与意志的要素，只是在认知、情感和意志的偏向方面的权重不同而已。其中“不敢腐”偏向于认知因素，“不能腐”偏向于意志因素，“不愿腐”偏向于情感因素。另一方面，“不敢腐”、“不能腐”和“不愿腐”层次和实现的难度却又不同。“不敢腐”是前提，“不能腐”是条件，“不愿腐”是根本，在实现了“不敢腐”和“不能腐”目标之后，应当迈向长久根本治理腐败的“不愿腐”深度。

图1：腐败治理的层次及内容

1.“不愿腐”融惩戒于防范，是实现腐败长效治理的根本出路。“不敢腐”是主观的畏惧，并非真正的不想和不会，环境和条件变化了，“不敢腐”可能就变成“想于腐”和“敢于腐”。因而“不敢腐”并非恒久的不敢，只是一时不敢的伪装。“不能腐”是客观条件的不能，制度的健全和高压反腐没有留下腐败的可乘之机。然而制度再紧，也有“牛栏关猫”的可能，规则再细，也有疏于规制的情形。“不能腐”待条件宽松和条件可能之时，便会蜕变为“可能腐”和“必然腐”。所谓相由心生，腐败的行为由腐败的动机和心理所调控，通过“不敢腐”和“不能腐”的制度构建并不能一劳永逸根本治理腐败问题，其并没有切中腐败的根源。思想上的“不愿腐”才是内因，“高压惩腐起到惩戒于后的作用，从思想上筑起不想腐的防线才是杜绝腐败的根本。”反观我国当下为何有了“不敢腐”的惩戒机制、“不能腐”的防范机制，腐败仍屡禁不止？原因在于腐败的根源在于人欲求不止的欲望，根治腐败除了做到“不敢”与“不能”，还要建立“不愿腐”的自律和教育机制，以破自我“心中之贼”！

2.“不愿腐”化他律为自律，是培育和塑造德才兼备干部的基本途径。自康德提出：“所有的权利都伴随着一种不言而喻的资格或权限，对实际上可能侵犯权利的任何人施加强制。”因法律具有外在行为的强制性，“法律是他律的”被当做真理被人们所信仰，然而这实则是一个似是而非的论断。基于法律“由外在立法走向自我立法、由强制性走向正当性、由外在观点走向内在观点。”法律获得了自律的品格。“不敢腐”是基于客观的高压反腐的威慑，是源于畏惧制裁的不敢，是直接的他律；“不能腐”是基于客观制度的科学与详尽，是源于可能性细微的不能，是间接的他律；“不愿腐”则不同，其源于自我的修养、内心的信仰，表现为原则的坚守、廉洁的追求，是自我的约束和自律。“不敢腐”、“不能腐”的他律较为漠视主体的能动性，靠外部的规范强制力来保证实施；“不愿腐”的自律依靠理性、信念和自觉，重视自主和自治来建立公序良俗的“内心法庭”。权力可能导致腐败，但

必然导致腐败。“有政治品格和道德操守的人，即使在外部监督相对不足的情况下，也能慎独慎微、清廉自守。”由“不敢腐”、“不能腐”的他律向“不愿腐”自律的转化，是一个规范逐步内化的过程，更是一个有法律品格和道德操守的干部塑造的过程。

3.不愿腐”兼治标于治本，是建设廉洁政治的必由之路。在现代汉语中“标”是指事物的枝节、表面；“本”是指根本、本质。“在腐败治理中，治标中的‘标'主要是指腐败的表现形式和严重危害，治标是针对已发生的腐败问题依法进行纠正、治理和惩治，既打‘老虎'又打‘苍蝇'。”腐败治理中的“本”乃是腐败的本质和诱因，即形成腐败的自身条件和土壤。王岐山同志指出“坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间。”确定了当前我国腐败治理“治标为主”的情势选择，这是基于我国当前反腐败斗争的形势及我国腐败治理的法治、文化等条件所作出的考量，但这不代表我们寻求一项“运动式”的短期腐败治理。通过构建“不敢腐”的惩戒机制和“不能腐”防范机制，严厉打击业已出现的腐败现象，会使腐败分子无处遁形，腐败的存量和变量发生急剧减少；通过构建“不愿腐”的自律和教育机制，分析腐败形成的原因和条件，才能有针对性地逐步消除腐败赖以存在的土壤。治标与治本机制的协同，不仅解决了腐败的治理难题，更是营造了廉洁的政治生态。

二、构建“不愿腐”制度体系的现实困境及对规范体系治理向度的探索

对“不愿腐”的治理研究者更倾向于从为政者品德提升和思想教化的角度进行解释、证成并寻求治理良方，然而在我国所有问题的解决都离不开其所处的规范体系。“不愿腐”在政策和理论上有许多较为相似的提法，诸如“不想腐”，如同“不能腐”与“不易腐”关联性一样，“不愿腐”与“不想腐”在条件与内容上并无实质区别，以毫无意义的词义不同进行无实质差异的区分，并以此作为理论创新的由头实属功利和狭隘。

构建对“不愿腐”的规制面临内在和外在两个方面的困境：一是“不愿腐”自身性质所决定的规制困境。“不愿腐”是包含了“不愿腐”的动机与目的的认知心理，是抗拒腐败违纪违法故意的心理状态，虽然最终可以表现为客观的行为，但就“不愿腐”自身的观念生成而言，很难通过外在的行为标准予以衡量。传统观念甚至认为，规制的对象只能是行为，外在的规范制约、教育影响从思想深处、灵魂根源塑造和培育“不愿腐”的认识和信念实属不易。二是法律体系范畴自身遭遇的困境。“法律体系这个概念已不足以概括或者体现现实生活中的规范类型。”法律体系是最基本的规制“不愿腐”的制度体系，却无法独自完成对“不愿腐”的调整任务。现代法治认为理性是现代性的核心，并狭隘地将理性与国家等同起来，产生了规范生成的国家中心主义和形式主义，认为国家是法律的唯一生成通道。

反观“法律体系”的理性根源，理性主义的现代性遭到了利奥塔等人的批判，法律中心主义逐渐失去了其正当性根基。实践中，法律体系并不能和成为理性的正义划上等号，社会并不缺乏具有正当性基础的规范体系。基于“法律体系”在国家治理中遭遇的困境，软法体系便应运而生。软法的核心要义在于软法不具有法律上的强制力，但却具有直接的或者间接的效力。“软法的外延可以这样廓清：“公共组织不经过立法程序颁布的规范性文件，就是软法。”近些年来，学界论证了软法的价值：“全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家离不开软法之治。”软法至少囊括了我国当下大量存在而又行之有效的反腐败政策，包括党的反腐败政策和政府的反腐败行政规定。

实践中软法功能也并非万能，软法在欧盟治理的成效并不一定适用于我国，硬法难以涉足的领域和解决的问题软法并不一定有效。就“不愿腐”的规制而言，软法否认了非公共组织规范对软法规范的辐射和对公职人员的影响，忽视了道德、伦理和习惯对构建“不愿腐”主体自律的价值。规范体系回应了“不愿腐”自律规范的缺失，作为一个可以补充甚至替代法律体系、软法体系担负起“不愿腐”促进生成和防止偏斜的任务，便从学理走向实践。现阶段，学界关于规范体系内涵界定和外延划分存有分歧，对于规范体系的内涵争议集中于其是否应遵循“国家法定主义”原则，“在确立规范体系中的规范类型时候，仍然要坚持一种国家法定的概念。”笔者认为国家法定主义既不符合规范体系的内在逻辑，也不符合规范体系的实际作用，应坚持实质性规范作用标准，而不是形式主义规范标准，国家法定主义的规范体系仍然是“法律中心主义”的衍生。围绕规范体系外延的分歧集中于法律规范之外的规范能否纳入规范体系范畴。倡导严格主义的学者认为，规范体系要严格限定在法律体系的制度框架之下；倡导相对主义的学者认为规范体系应对法律体系进行有限扩展。笔者认为，应从最宽泛意义上诠释规范体系的形态，一切对主体的行为有规范作用、对主体的思想有引领激励和示范作用的都是规范，法律规范、软法规范、非公共组织制度规范和习惯、道德、伦理等都属于规范体系的范畴。依据规范的效力，将其分为有实际行为效果的规范和无行为效果的规范，这构成了狭义与广义的规范体系的划分。从对“不愿腐”规范体系构建的层面进行对照，显然软法与硬法层面的是狭义的可构建的规范体系，在此基础上与不可构建的自由法和民间法构成广义的规范体系。

   “不愿腐”规范体系结构不是一个由法律规范体系构成的单一结构，而是包含了政策、法律、道德和习惯等在内的统一体，并且存在着体系化的分工与协同的面貌，表现为规范体系的统一性、可操作性、开放性的特征。

三、我国现有“不愿腐”规范的文本评析

存在于文本形态的规范体系是实体形态的规范体系，是可以构建、修改和完善的规范体系，包含了软法与硬法规范的总体。笔者利用知网、万方等数据库，百度、搜狗等搜索引擎对“不愿腐”的规范体系进行检索，并对中央纪委监察部及各个地方纪委监察部门网站资源进行访问，以期了解现有的“不愿腐”规范体系的总貌，却遗憾地发现我国并没有任何一部规范性文件包含了“不愿腐”的主题命名，可以说在我国实际上并没有形成形式意义上的“不愿腐”的规范体系。

1.以对“不敢腐”、“不能腐”的行为约束规范为主，“不愿腐”自律和教育规范缺失。在腐败治理的法律规范中，基本是对行为的规范，在三部以主体身份制定的单行法中，《公务员法》18章107条的内容基本上都是关于对公务员的行为的约束，包括义务、惩戒、交流与回避、辞职与辞退和法律责任的内容等，着力解决公务员“不敢腐”和“不想腐”的问题，而对公务员激励性和教育性的条款则显得十分吝啬且条款过于“软化”，其中在第十章培训含“分类培训、培训类型、培训登记”三条，而对采取培训的方式、内容等关键内容却没有涉及。《检察官法》和《法官法》呈现出与《公务员法》相似的总体面貌。在《全国人民代表大会常务委员会组成人员守则》类法律规范性文件、《行政机关公务员处分条例》类行政法规、《关于国有企业领导人员违反廉洁自律“七项要求”政纪处分规定》类部委规章也是以对行为的规范为主。党内法规以《中国共产党廉洁自律准则》等为代表堪称是惩戒与预防规范的典范，这类规范主要以“禁止性”规范形态出现。

专门以公职人员思想改造、素质提升为主线的规范并不常见，主要有《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》、《干部教育培训工作条例》等，但都普遍存在规范“软化”的缺陷，在执行中容易走入形式主义的尴尬。2015年10月中共中央颁发《干部教育培训工作条例》是一部比较典型意义上的以塑造价值观为核心的自律与教育的党内法规。但是仍然存在着诸如对象狭隘，局限于县处级以上干部的重点；渠道较为单一，主要通过党校、行政学院、干部学院实施；考核存在形式主义倾向等操作性问题。构建硬法和软法相结合的规范体系都存在侧重于对行为的规范，这本质上是由狭义上规范体系的行为性规制的特性所决定。

2.软法规范较为全面、系统，硬法规范缺失。在我国规制“不愿腐”的规范体系中，以政策治腐为主，政策中又以党内法规政策为主。就腐败治理的规范体系类别而言，除了呈现规制“不愿腐”的规范总量较少，而且表现为以党内法规政策为主的特点。在规制“不愿腐”的党内法规中，主要以附属性规范形态出现，却表现为一个宏大的以党章为统帅的，由“准则、条例、规定、办法、细则、解释答复、其他规范性文件”构成的十分完备的附属性规范体系。党章是规制“不愿腐”的党内法规体系的“宪法”，以党章为例，党章的规制以“党员义务”和党的干部“基本条件”的形式呈现，以“指引性”间接调整的方式发挥作用。如在党章第一章“党员”中的（六），以及第六章“党的干部”中的（五）等。在地方性规范治理中更是以党内法规政策为主导，如吉林省《关于加强全省大中小学校廉洁教育的实施意见》和《湖北省腐败风险预警防控暂行办法》等。

构成“不愿腐”法律规范文件数量少、位阶低。法律规范形态以侧重于监督与惩戒的《行政监察法》为主；法律规范性文件包括《全国人民代表大会常务委员会关于进一步加强法制宣传教育的决议》和《全国人民代表大会常务委员会组成人员守则》等；行政法规无专门规制，附载于《行政机关公务员处分条例》等惩戒性规范；部委规章直接或间接涉及的有效或者废止的就有2925项，但是大多没有直接关联性。软法规范较为全面、系统，硬法规范缺失反映了我国反腐败立法的滞后性，以党内法规为主的规范体系适应了中国共产党治理腐败的实践需要，遵循了“把纪律和规矩挺在法律前面”的执政党腐败治理的理念。

3.以中央性规范为主，地方性规范缺失。我国有一个名目众多、称呼各异、广泛适用、相互补充、整体协调的腐败治理的规范性文件体系，刊载于中纪委、监察部网站的“党内法规”资源就包括了两种类型（党内法规制度、国家法律制度）共16形态的规范性文件，单就党内法规的9种形态包括有效的和废止的就有181项。笔者同时对31个省、自治区、直辖市的纪委监察厅官网资源中的腐败治理规范性文件情况进行访问，治理腐败的规范性文件主要以存党纪法规、信息公开、重要文献、资料库等形态存在，31省、自治区、直辖市腐败治理规范性文件库情况呈现三种形态。

表2：31省、自治区、直辖市腐败治理规范性文件库建设情况

各地方都有治理“不愿腐”网站规范资源库，资源库的内容也基本上以中央性规范为主，甚至有地方性资源库中没有实质意义上的地方性规范，如内蒙古、河南、贵州三省，其资源库直接链接了中纪委监察部的资源库。即使包含了数量较少的地方性治理规范的资源，也主要是关于执行或实施中央规范文件的规范，如《福建省贯彻落实<建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划>的实施办法》等，而诸如《中共山东省纪委关于加强廉政文化建设的实施意见》等创制性规范较少，规范质量也有待提高。这种以中央性规范为主，地方性规范缺失的规范存在特点，一方面是由于我国腐败滋生的社会条件较为相似，地域差应性小；另一方面是与我国腐败治理以“自上而下”的逻辑推进有关。

4.国内法规范较粗放，国际公约规范较为详实。反观现有规制“不愿腐”的规范形态，呈现国内法规范较为粗放，国际公约规范相对较为详实的分布特点。国内法规范在对“不愿腐”规制不仅呈现条款较为“稀落”，而且“稀落”规制条款又以柔性规制为主，并不能见适用性或者操作性较强的包含行为模式的刚性条款。如《中华人民共和国行政监察法》，对于行政监察工作如何实行教育并与惩处结合，进而实现主体观念改造的“不愿腐”，不仅行为模式难见，更是缺乏实施的路径和方法，更多起到的是“原则式”倡导性和宣传性效果。与此相对比，相关的国际公约却呈现出不一样的分布和规范特点，如《联合国反腐败公约》共计8章65条，却用了整章共计10条的篇目介绍腐败的“预防措施”虽然这些规范融合了“不敢腐”与“不能腐”的综合治理，“不想腐”的行为模式却有了相当的呈现。

四、构建我国“不愿腐”规范体系的进路

   “不愿腐”属主观动机和心理，选择取向取决于为政者的世界观、人生观和价值观，实现在于反腐倡廉的思想教育和道德教化，与规范体系又有何干？其实不然，教化目的能否实现取决于有没有科学的、切实可行的实施“不愿腐”教育的规范体系的前提，并且这种规范体系要避免空洞、防止走入形式主义的歧路。

1.以《反腐败法》的出台为契机，建立统帅“不愿腐”规范体系的制度框架

当下，《反腐败法》从理论论证开始逐渐走向实践的努力。诚然，在规范的调整中，并不是只有法律、法典能回应现实并发挥作用，动辄以制定基本法建议为由头来博得理论价值认可而忽视其他规范性文件更为细致和有效的调整作用实为功利主义的华丽。然在我国反腐败并不能单靠中国共产党依据软法政策单线推进，法治建设对反腐败斗争自身也提出了合法化、规范化的要求。除了打通宪法法律体系与党内法规体系衔接和协同的路径以外，制定基本法将分散的、零乱的规范性文件系统化、法律化是下一步应对更为严峻的反腐败斗争形势的需要。习近平同志指出：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法。”香港地区较为廉洁的政治得益于其反腐败法的实施。“2012年中国香港以77分，排名世界清洁度排名第14位。”

《反腐败法》能清除腐败基因。良法治理腐败，首先要清除那些容易滋生腐败的规范。俄罗斯较早进行清除法规中的致腐因素审查，“为落实本联邦法，俄罗斯联邦政府批准了《对法规和法规草案进行反腐败鉴定的规则和办法》。”俄罗斯清除腐败基因做法获得了国际社会的认可，“各成员国应定期从预防和反腐败角度评估现行法律文件和行政措施以确定其是否适当。”俄罗斯的廉洁程度并不高，但是这并不妨碍我们学习其有效的治理腐败的经验。在运用立法技术清除腐败基因的审查过程中，《反腐败法》无疑成为腐败基因审查的标准和规范体系构建的基础。

《反腐败法》具有的预防腐败的功效和思想塑造的影响。法律规范具有预测和指引的功能，基于趋利避害的可预测性、基于威慑的放弃虽不治本，却能有效防止腐败的发生。《反腐败法》的制定还有反腐败立法及规范的促进生成作用，以反腐败法为依据，促进更为细致和微观的反腐败规范的出台，进而具有预防的作用。“由‘反腐败基本法’确立反腐败法律体系，对具体法的制定提出明确要求，促进具体预防法的及时制定，抑制立法规划的频频流产。”《反腐败法》能产生对公职人员“不愿腐”思想塑造的影响。法律对主体的影响实则是由内而外的，不仅对主体行为产生调整型影响，对主体思想同时产生非调整性影响。“主要体现为对价值认知、价值评价、价值选择等方面的影响，旨在塑造社会主体的法律价值意识系统，进而决定社会主体的法律行为意识和法律实践路径。”《反腐败法》对公职人员行为的作用机理在于主体首先产生“不愿腐”的主观认知。

遗憾的是我国的“反腐败法”虽千呼万唤仍未世出。吸收和借鉴发达国家较为成功的反腐败立法经验要坚决反对纯粹的学术消费主义，处以同一发展程度的发展中国家较为成功的经验往往更值得我们去借鉴，如印度“官员腐败调查法”不管我们设计什么样的《反腐败法》的体例和结构，都应当设置“公职人员防止腐败的激励机制”和“公职人员防止腐败的教育机制”专篇，为“不愿腐”规制提供规范和规则生成依据。

2.完善“不愿腐”的软法规范，构建“不愿腐”激励机制

基于对“自下而上”制度本土生成路径的青睐，甚有学者提出软法在我国理论和实践的发展是一种“误用”。这实则是对软法功能的误解，软法除了有与硬法较为相似的法律功效：“既然软法规范具有这些与传统意义上的法律相类似的规范行为、确立预期以及促成秩序之功能，那么其就可以被视为具有法律或准法律的地位。”软法更具有对硬法补足功能的独特优势。这种软法规范主要是党和政府的政策，表现为党内法规和行政规定。

激励机制与约束机制同样不可或缺，审视我国现有的腐败治理的规范，以规制行为为主导的约束机制由于缺乏激励机制的协同治理效果并不明显。当前我国对公职人员的激励除了存在总体上以约束为主、缺乏激励的缺陷以外，还存在以精神激励为主、物质激励为辅的激励方式的片面。在我国构建切实有效的激励机制并非完全基于“经济人”理性假设”，激励机制更有“政治人”假设，他践行一种道德自觉和职业自豪。“经济人”与“政治人”的人性耦合，更符合激励驱动的人性基础。

（1）建立合理的以薪酬为主的公职人员激励机制规范。关于公职人员工资制度改革一直从未停止，却总是一个未完成的方案，“高薪养廉”和“阳光工资”激励并不必然有效。一个主要问题是工资总体水平偏低，现有公务员工资水平无法为吸引和汇聚人才提供保障。高薪养廉从现实性上分析如果没有约束机制相伴不一定能实现，但是低薪注定无法养廉。在我国基层工资低，纵向的职级工资难以发挥作用。“我国科级以下的公务员占总数的92%，县乡两级公务员占全国总量的58%，科级以下的基层一线执行公务员占73%左右”另一个较为严重的问题就是新平均主义分配方式。“分配不公易使人们产生‘相对剥夺感'，并由此产生非理性的反抗行为。”以职务为唯一依据，不考虑工作负荷当属平均主义，以省、自治区、直辖市为计量单位来核定工资标准仍然是平均主义。

以软法形态的党内法规或行政规定，建立符合《公务员法》等规范性法律文件的薪酬体系规范：一是规制公务人员薪酬标准的规范以地市级的软法规范为基准。公务人员的薪酬水平应当与当地的物价水平相适应，而物价水平地域差异性可以地市为基准，处以同一地市的物价水平总体相当。如出台《南京市公务员薪酬标准的规定》，而不应当是《江苏省公务员薪酬标准的规定》或《江宁区公务员薪酬标准的规定》。二是应当建立较高工资水平的公职人员薪酬标准规范。配合公务人员的有效约束机制，实施高薪养廉，鼓励和吸引优秀人才投身公职人员队伍。三是建立适应物价增长及横向薪酬差价的增长机制规范。规制公职人员薪酬规范为弹性标准内容的规范，公职人员的薪酬应当参照物价水平的增长和社会其他行业工资水平的增长。四是建立公平性的薪酬差异机制。公平性的差异除了上述地域物价水平的差异，更要考虑工作内容的差异，要对职务职级对应的薪酬制度进行改革，防止平均主义。同时薪酬差异要建立在依据工作业绩的绩效考核基础之上，目前最为关键的是如何使较为“形式主义”的绩效考核走向“实质主义”的绩效考核。

（2）建立以引导公职人员职业发展为目标的晋升机制规范。职业发展是个体获取政治、经济和关系资源的能力，对公职人员而言，主要表现为职务的晋升。由于金字塔式的职级结构，我国公职人员通过职务晋升获得职业发展相对渠道单一、通道狭隘，体制内因晋升无望产生职业倦怠就较为常见。

建立以培养公职人员职业发展能力为核心的培养机制。能力提升与职业发展机会正超出传统福利成为首要的激励因素。公职人员的能力是其运用公共权力和资源治理国家、服务群众、促进发展、实现公平和效率的能力，执政能力、治理能力最终落脚于公职人员的个体能力及由其形成的团队能力。对于公职人员能力构成，学界有纷繁复杂的类型化的总结。2003年人事部颁布《国家公务员通用能力标准框架（试行）》概括出九种能力。然岗位的工作性质和内容的差异性对通用能力模型提出了质疑。“通用的能力模型过于普遍和抽象，限制了发展能力的价值和意义。”能力培养应当立足岗位要求、通过教育培训、历经实践磨炼、建立科学考评、落实长效机制，方能逐渐提升。

建立职务晋升与职级提升相结合的序列制。我国公务员分为综合管理类、行政执法类和专业技术类三种类型，三种类别依据《公务员法》都有从低级到高级的职务晋升通道，只是通道较为狭小。专业技术类公务员有少数类别进行职级划分，如依据《中华人民共和国检察官法》规定我国检察官等级设四等十二级。大部分从事行政执法的岗位并没有获得认可的职级层次。应参照已经建立的专业技术类岗位职级划分的标准，建立全部专业技术类岗位的职级序列制。同时探索行政执法类职级制的建立，并且依据职务序列的薪酬标准确定专业技术类与行政执法类职级各序列的薪酬标准，为公职人员提供发展的多重通道。

表3：行政执法类职级序列

职位等级

职位名称

10－15

一级稽查

12－18

二级稽查

14－20

三级稽查

16－22

高级执法专员

17－24

中级执法专员

18－26

初级执法专员

18－27

助理

开辟公职人员体制内与体制外的交流通道。2006年实施的《党政领导干部交流工作规定》和《公务员法》实现了在交流对象上从党政领导干部向全部公务员的覆盖，但是在交流的领域中仍然局限于从事公务的行为性质，脱离不了公职人员的身份特性，本质上仍然局限于所谓的“体制内”交流。公职人员的发展通道不能仅局限于公务领域的狭隘范围，这不是一个单纯的公职人员辞职和再就业的简单选择问题，而是包含公共管理领域与非公共管理领域的人才双向流动的机制嫁接。公共管理与市场活动领域和规律不同，难以胜任公务职责的公职人员，也可能在市场经济活动中大有作为。

3.以自由法和民间法的法律化、软法化，发挥道德习惯等对“不愿腐”观念生成的导向和规制作用

道德习惯属民间法，是不可构建性的规范，其对“不愿腐”的观念生成局限于导向的影响，但通过对民间法和自由法的法律化和软法化，却可以产生规制的效果，并且没有改变原有道德习惯的存在和性质。

外国反腐败的经验启示我们，双管齐下的软硬法治理并不能客观上消灭腐败滋生的土壤，并不能从主观上改变腐败倾向的动机。英国是世界上第一个制定了反腐败专门法的国家，三部反腐败专门法以及多部反腐败法令却无法将腐败铲除。“为规范国家公职人员的职业道德、预防腐败现象的发生，英国‘公共生活标准委员会'1995年提出了‘公共生活七项原则'的道德规范。”美国是世界上反腐败法最为完善的国家，却于1978年和1989年分别通过了《政府道德法》和《道德改革法》即关于从政道德准则的法律，所确立的“旋转门”条款为世界反腐败的规范构建提供了经验。中国古代传统治理的历史经验和教训警示我们，重刑无德不仅难以建立稳定的统治秩序，也难以有效治理官吏腐败。孔子倡导德治，强调为政者以身作则，孔子认为国家治理包括对官吏的治理重在提升其道德，贵在进行礼乐教化，而不是刑罚惩罚，即所谓“道之以政，齐之以刑，民免而无耻。道之以德，齐之以礼，有耻且格。”

强调民间法的教化作用还在于道德是社会规范体系的人性基础，包括硬法、软法和自由法并不是一种纯粹的主观表达，有其客观的根源与本质，是基于人性两维社会性与理性结合产物的道德性。“人类由于志趋善良而有所成就，成为最优良的动物，如果不讲礼法、违背正义，他就堕落为最恶劣的动物。”腐败的发生经历了从腐败的动机、腐败的行为到产生腐败的危害。防止腐败，必须将腐败的动机扼杀于摇篮。廉洁教育的作用在于，从认识上和观念上强化公职人员的理想信念和思想道德，构筑“不愿腐”的思想道德防线，因而对于腐败治理，通过廉洁教育塑造“不愿腐”的思想道德观念具有反腐败的固本作用。

（1）通过制度化的理论灌输和道德践行，以建立主体“不愿腐”的理想信念为核心。“要加强理想信念教育，使领导干部不想腐。”虽会陷入俗套，但这确属“官德”，受个体的理想和信念所支配。“理想信念是精神上的‘钙'，没有了理想信念，理想信念不坚定，精神上就会‘缺钙'，就会得‘软骨病'。”实践证明，理想科学、信念坚定，就会有良好的党性修养和崇高的敬业精神，就比较能够做到自律，就能够自觉抵御各种诱惑，实现“不愿腐”。

灌输是理论传输的基本途径，是价值观熏陶的有效方法。主观认识的偏见丝毫抹灭不了灌输理论的实际功效。“把社会主义思想和政治自觉性灌输到无产阶级群众中去，组织一个和自发工人运动有紧密联系的革命政党。”理论灌输是一种运用理论阐述思想、立场和观点去说服人、教育人和改造人的基本方法，通过理论灌输，来实现认识改变、观念改造和价值形成。理论灌输以共产主义理想为核心，以全心全意为人民服务信念为根本。通过理论灌输塑造公职人员共产主义理想和为人民服务信念要注意：一是要将理论灌输的理论的政治性，内容的科学性和方法的艺术性有机结合，不能主观狭隘地理解理论灌输就是空洞的说教。二是理论灌输是一个由外而内的价值判断、认同、践行的过程，要特别注意引导。这个引导的过程就是从“不敢腐”向“不愿腐”的转化过程。三是要构建理论灌输的规范和制度以便于分层次确定理论灌输的内容、对象、方法、时限、途径、保障、考核和评价等，探索进行理论灌输之后的道德践行和道德内化，建立理论灌输的长效机制。

（2）加强“不愿腐”的廉洁文化建设。“从源头上治理腐败，就要建设廉洁的社会文化。”以廉洁文化作为独立于规范形态的治腐蹊径实属误解，廉洁文化的建设成效很大程度上取决于以规范性文件的形态进行推进，如《关于加强廉政文化建设的意见》就是以党内法规形态来保障和推进廉政文化建设。

   “不愿腐”的廉洁文化建设与腐败文化水火不容。对于腐败的高发，有现代化与文化两种理论解释的假设。文化的解释更触及腐败的根源，腐败的文化假设解释为腐败的形成更多受到文化的影响、腐败的呈现表现出一种非主流的文化现象。国际社会普遍认为发展中国家的腐败问题相比发达国家要为严重，这根源于文化对腐败界限认知的模糊。“例如在非洲和印度，一个人利用其职权为其亲友谋取职位并不被看作是违背道德的。”在中国，诸如“人为财死，鸟为食亡”传统文化观，“一切向钱看”的市场文化观，无时不以巨大穿透力渗入公务活动，影响政治生态。当前我们必须坚决反对和抵制官僚主义、享乐主义、形式主义和“潜规则”腐败文化的侵蚀，方能建立“不愿腐”的廉洁文化。

廉洁文化建设的规范需要以科学性为基础，以可操作性为指引来推动规范的修改和完善；廉洁文化建设更需要有核心价值观引领的民族文化塑造，廉洁文化的根在于社会主义核心价值观，廉洁文化的神在于“八荣八耻”的道德伦理；廉洁文化建设既要针对当下，以公职人员的廉洁文化素养为教化前提，通过全方位、立体式的教育载体实施有效的思想政治和道德教育，更要“关口”前移，探索全民性廉洁文化教育路径和青少年廉洁文化教育体系。同时，构建“不愿腐”的廉洁文化建设路径，需要关注结构性重点，这就是作为领导干部的“关键少数”。上有所行，下必效焉。廉洁文化建设要抓住领导干部“关键少数”这个核心和重点，他们是廉洁文化的先行者，政治文化的引领者，先进文化的开拓者和文化教化的组织者。这种个体与集体，公组织与社会的廉洁文化教育的联动，注定通过廉洁文化教育与塑造“不愿腐”的观念生成是一个循序渐渐而又漫长的涅槃过程。

结语

腐败治理的深层推进需要构建“不愿腐”规范体系，文中从三个维度提出构建“不愿腐”规范体系的进路并不全面，却映射了当下的反腐败治理的重点。下一步的研究需沿循两个方向做出努力：一是《反腐败法》预防腐败专篇的“公职人员激励”和“预防腐败的教育”的具体激励与教育的机制与规范。学术界对于《反腐败法》的篇章结构有较多的探索，但是仍然较多着墨于惩戒与预防，对于应当体现的“不愿腐”的教育与激励机制论证和假设较少。二是“不愿腐”廉洁社会建设的协同。腐败根治是法治国家、法治社会、法治政府的协同，没有廉洁社会的土壤培育，不管我们设计的规范体系如何完美，实现公职人员“不愿腐”的根源治腐目标就是“海市蜃楼”。