来源：《法律科学》2016年第5期。
摘要： 党内法规是管党治党建设党的基本依据和党内治理法治化的制度载体，国家法律是由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规则，两个规范体系都是治国理政的规范依据，都是中国特色社会主义法治体系的组成部分。党内法规与国家法律的衔接和协调是依法执政的现实要求，应当以体系共存的相容性、价值追求的同向性、具体规范的无矛盾性和行为指引的连贯性为基准，立足法治一般规律和我国政治现实，多方面积极地探索衔接和协调的实现路径，建构以备案审查衔接联动机制为核心的保障机制，从而达致两个规范体系“内在统一”于中国特色社会主义法治体系的状态，形成相辅相成、相互促进、相互保障的良性格局，推进国家治理体系和治理能力现代化。
关键词： 党内法规；国家法律；衔接和协调；基准；路径；备案审查衔接联动机制
“党取得执政地位后，国家法律和党内法规共同成为党治国理政、管党治党的重器”。[1]十八届四中全会将法律规范体系与党内法规体系涵括于中国特色社会主义法治体系，然而，党内法规与国家法律之间还存在着不协调、不衔接和不一致等问题，势必会成为依法执政的障碍。十八届四中全会同时提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”的命题，为完善两个规范体系、处理两个规范体系关系提出了适切的“顶层设计”，有必要进一步研究实现路径。我们认为，党内法规与国家法律的衔接和协调，既需要考虑管党治党建设党和党内治理法治化的实际，更需要遵循法治一般规律。两个规范体系的衔接和协调不是机械地“将党内法规上升为国家法律”[2]，也不是片面地追求“统一”或“一致”，更不是“促进二者从形式到内容的完全统一一致”[3]，而是在追求两个规范体系依据法治规律和治国理政的客观实际不断完善，确保两个规范体系自洽周延、不相抵触，维护宪法和法律尊严的基础上，保持两个规范体系相互呼应、协同和承接的良性互动，从而达致两个规范体系“内在统一”于中国特色社会主义法治体系的状态，形成相辅相成、相互促进、相互保障的格局。
一、党内法规与国家法律衔接和协调的基准
党内法规是管党治党建设党的基本依据和党内治理法治化的制度载体，国家法律是由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规则，二者在制定主体、表现形式和体系构成、制定程序、适用范围、规范结构和行为规范标准以及实施方式等方面存在显著区别，但都是党的主张和人民意志的统一，都是治国理政的规范依据，我们需要跳脱“国家法中心主义”和传统党建理论的思维定势，立足法治一般规律和中国政治现实，从国家治理现代化的高度，遵循国家法律高于党内法规、党内法规严于国家法律的原则处理二者关系。基于规范体系建构的理论场境和“衔接和协调”的实践追求，按照依法执政和中国特色社会主义法治体系的逻辑建构，我们认为，党内法规与国家法律的衔接和协调至少应当以以下四个方面为基准。
1.体系共存的相容性。党内法规是管党治党建设党的基本依据和党内治理法治化的制度载体，党内法规体系由“两层五类”的制定主体制定的中央党内法规、军队党内法规、纪检条规[1]、部门党内法规、地方党内法规等五类党内法规组成，依据各自权限表现为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等七种形式，与党内法规相衔接和协调的“国家法律”即指国家法律体系，属于广义的法律范畴。党内法规体系和国家法律体系是当代中国国家治理体系不可或缺、最为重要的组成部分，也是中国特色社会主义法治体系的构成单元，两个规范体系共存相容是建设社会主义法治社会和国家治理现代化的必要条件。从一定意义上而言，两个规范体系在不断完善的过程中共存相容也是个博弈的过程，然而这种博弈过程的结果不应该是“零和”（zero-sum）或者“负和”（negative-sum），必须追求和谐共生、共同促进法治建设的“正和”（positive-sum），否则就势必损及法律权威和执政党的威信。这就要求在党内法规体系和国家法律体系各自完善的过程中，遵循法治规律和党内治理法治化、依法执政的实际，根据两个规范体系的基本属性，在宏观层面掌控两个规范体系的相容性，力图建构相辅相成、相互促进、相互保障的格局，不宜顾此失彼、厚此薄彼；在微观层面的规范制定过程中，应当避免相关领域规则制定权的“抢滩登陆”，恪守法律保留和政党组织自治等原则，依据根据两种规范不同的调整范围和效力规则作出符合宪法和法律、符合客观规律和实际的适当安排，维护两个规范体系共存相容的空间。
2.具体规范的无矛盾性。国家法律高于党内法规，党必须在宪法和法律的范围内活动，党内法规的制定也必须恪守“宪法为上、党章为本”的原则，其具体规范不得逾越国家宪法和法律法规的规定；党内法规严于国家法律，而“严于”并非就意味着党内法规的规范与法律法规规定相抵触或突破了法律法规的规定，而是党内法规在符合法律法规规定的前提下，对党组织和党员的行为要求标准更高、尺度更紧。因而从此角度而言，党内法规不得“同宪法和法律不一致”应当理解为两个规范体系的具体规范不应相互冲突和矛盾。具体而言，根据党内法规的制定权限和各自效力范围，中央党内法规、军队党内法规、纪检条规、部门党内法规和地方党内法规不得与宪法和法律法规相冲突，其中，纪检条规和部门党内法规还不得与相应业务领域的部门规章相冲突，地方党内法规不得与本级（省、自治区、直辖市）地方性法规、自治条例、单行条例和本级人民政府制定的规章相冲突。如果两种具体规范出现了冲突矛盾，就必须坚持国家法律高于党内法规的原则，与法律法规规定相冲突的党内法规规范应当归于无效，即便所涉及的党内法规规范比法律法规规定具备更强的现实合理性。相应的党组织应依据具体情势，或在撤销违法党内法规规范后，提出修改法律法规的建议，在相应的法律法规经法定程序修改后再颁行党内法规；或尊重法律法规规定，撤销或纠正与法律法规规定相冲突的党内法规规范。
3.价值追求的同向性。“讲政治、遵守政治纪律和政治规矩永远排在首要位置”[4]30，尽管党内法规具有鲜明的政治意味，但作为各级党组织和全体党员开展工作、从事活动的基本遵循，执政党依法执政的依据和保障，党内法规与国家法律应当在中国特色社会主义法治体系中呈现“价值同向性关系”[5]，即党内法规应当与国家法律“共享”作为行为规范共通的法治价值。在此方面，国家立法工作的成熟理论和经验可以为党内法规提供参照系：目标价值上，党内法规与国家法律都应当遵循法治的普遍规律，以实现实质正义和程序正义，促进公平和效率，保障和增进成员的权利与自由为终极价值追求；形式价值上，党内法规与国家法律都应当追求普遍性、平等性、可预期性和稳定性等良法应有的优良品质，持续提升国家立法技术和党内法规制定技术，以期通过实现形式价值促进目标价值的实现。比如，有观点认为党内法规相较于国家法律的优势“恰恰在于其灵活性和及时性”[6]，可以及时迅速地形成特定局面或改变特定现象。我们认为，“灵活性和及时性”固然是党内法规的重要特点，但是基于法治思维和法治方式的标准考量，党内法规的“灵活性和及时性”应当与作为行为规范的可预期性和稳定性有所衡平，既避免党内法规以“于事简便”为由掉入“朝令夕改”和“运动式法治”的窠臼，也避免停留于文字规定而脱离客观变化的停滞僵化。共享价值驱动力，使党内法规体系和国家法律体系不但完备并且良善，这无疑是两个规范体系达致“内在统一”的核心，在此基础上方能建构起保障党内治理法治化和依法执政的“法治同心圆”。
4.行为指引的连贯性。在公权力领域，完善的规则体系应该尽可能地为被调整对象设定连贯的行为指引，尽管这种连贯性未必由单一的规则体系独立实现，也未必由一条条具体的禁止性或授权性规则串联而成，但必然以严密的逻辑最大限度地限缩模糊地带和规则空白。党作为执政党特别是中国特色社会主义事业的领导核心，其领导权和执政权在性质上属于公权力范畴，在依法治国和依法执政的语境下，党行使领导权和执政权方面就应当有连贯的行为指引，依靠制度管权用权，防止权力恣意，特别是党的领导权，“必须通过党组织而不是国家机关来行使，必须通过党内法规规定的行为方式而不是宪法法律规定只有国家机关才可采取的行为方式来行使，必须通过党员先锋模范作用的带动性而不是国家权力的强制性来行使”[7]。在党内法规与国家法律衔接和协调的层面，这种连贯性体现于两种规范之间行为指引承接互补，形成连贯完整的规范链条上：国家法律已经对党的领导、执政等特定方面作出原则性规定而不宜进一步作具体规定的，党内法规应该及时跟进，对相应的工作体制、机制和方式、程序作出具体设计，将法律规定具体化、制度化和程序化；应予规范但超出党内法规调整范围的事项，党内法规就不应“越位”，应由国家法律“补位”，从而为依法执政和管党治党建设党提供规范指引。
二、党内法规与国家法律衔接和协调的可能路径
我们认为，将上述体系共存的相容性、价值追求的同向性、具体规范的无矛盾性和行为指引的连贯性等要求投射于党内法规与国家法律的“立法”哲学和执行、评估等实践过程，应当是党内法规与国家法律衔接和协调的总体思路。基于法治一般规律，以及“四个全面”和坚持依法执政的国情党情研析，两个规范体系衔接和协调可能主要存在以下几个方面的推进路径。
1.党外事务、法律保留和其他应由法律法规调整的事项，党内法规不应规定；确有必要予以规范的，可制定政策或向有权机关提出立法建议。党内法规是用以调整党内关系和党内政治生活秩序，规范党组织的工作、活动和党员行为的规则，因此，其适用范围原则上仅限于党组织和党员，不宜对党外事务直接作出规定。尽管部分党内法规通过规范党政关系会在一定程度上影响到国家权力的行使并间接影响到公民、法人和其他组织的权益，但这种外溢效应只能称其为“效果”而非“效力”，若“以规代法”势必造成“以党代政”[8]488-492。因此，党内法规必须恪守自身的调整空间。依据《立法法》第8条的规定，关于国家主权的事项，各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚等事项，只能由全国人大及其常委会制定法律，这显然是党内法规调整范围一条直观可视、不可逾越的红线。相应地，依据法律法规应当由行政法规、地方性法规和规章规范的事项，党内法规也不应“越位”。总体而言，党应当在此方面发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，对于应当予以规范而属于法律保留和其他法律法规调整的事项，可以向相应的有权机关提出立法建议，或者发挥有权机关党组的作用，将党的主张通过法定程序上升为国家意志；对于涉及人民团体、社会组织和普通公民等主体的事项，应当予以规范的，党可以提出政策，由相关主体依据党的政策精神转化制定为法律法规、组织章程、规则或乡规民约等规范，从而以法治思维和法治方式坚持和实现党的领导。
诚然，当下意欲精准界分党内法规与国家法律调整范围在理论和实践上都是困难的，尤其在涉及党的领导政治原则的情形时，这种困难尤为明显。然而，这不并意味着党内法规与国家法律的边界就不应厘清、不能厘清，一些或重大或敏感的问题就不能说清。相反，在依法治国、依法执政和依规治党的背景下，在两个规范体系衔接和协调的要求下，这些问题必须予以解决。比如，违纪党员接受组织调查的“双规”和党员入党意味着“主动放弃一部分普通公民享有的权利和自由”等问题，尽管这些规定或原则有其现实必要性或合理性，在党建理论层面尚可说通，却明显与宪法法律规定、宪理法理存在紧张关系，如何遵循法治的普遍规律，以法治话语证立其理论和实践逻辑，或者因势作出相应调整，确实是依法执政和依规治党不可回避、有待破解的问题。
2.法律法规没有规定也不宜规定，并且属于党内事务的事项，应当制定相应的党内法规；法律法规已经作出具体规定的事项，党内法规应不再重复规定。除法律保留和应当由法律法规调整的事项外，法律法规没有规定也不宜规定，属于党内事务的事项，如各级各类党组织的选举、组织和工作程序，党员的接收、培养和奖惩等事项，应当按照《中央党内法规制定工作五年规划纲要》和各部门各地区党内法规制定工作五年规划的部署，以“整体推进、突出重点”的原则加快制定完善党的领导和党的工作，思想、组织、作风建设和反腐倡廉制度建设，以及完善民主集中制等方面的党内法规，形成“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的党内法规体系，为党内治理和依法执政供应充足牢靠的法治资源，使党内生活和党的执政更加制度化、规范化和程序化。
属于法律法规调整范围并且法律法规已经做出具体规定的事项，所有党组织和党员应当模范地遵守，法律法规作为一切国家机关、社会团体和全体公民的行为规则已经做出规定，那么党内法规就应不再重复规定，以减少不必要的治理资源损耗，防止出现偏差而贬损法律的权威。2015年10月修订前的《中国共产党纪律处分条例》（以下称《纪律处分条例》）共178条，其中存在大量与国家法律法规重复的条款，仅与刑法重复的就有40多条，且在引述违法犯罪的行为假设和设定党纪责任时还发生“错位”和“偏位”。比如依据刑法和有关司法解释，开设赌场属于故意犯罪且一律追究刑事责任，但该条例在明确规定因故意犯罪被依法判处刑法规定的主刑（含宣告缓刑）的党员应当给予开除党籍处分的同时，又规定“故意为赌博活动提供场所或者其他方便条件”“情节较重”的，给予警告、严重警告或者撤销党内职务处分，只有“情节严重”的，才给予留党察看或者开除党籍处分。如此规定既自相矛盾，又无法体现国家法律高于党内法规，党内法规严于国家法律的原则。《纪律处分条例》修订时显然注意到了此类问题，删除了79条与刑法、治安管理处罚法等法律法规重复的条款。当然，应当注意的是，“去除了与国家法律法规重复的内容，不是说不要法了，而是法早就在那挺着了、立着了”[4]65，其目的正是界分党内法规与国家法律调整范围，避免规范冲突，并且突出党纪严于国法的原则。
3.需要在公权力系统或全社会范围内予以调整，但暂不具备制定法律法规条件的事项，可以制定为党内法规在党内“先行先试”，待条件成熟后再制定为法律法规。良善的国家法律具有稳定性、确定性等特质，盖因法律调整特定的社会关系，一切国家机关、社会团体和全体公民都必须遵守，兹事体大，既不可仓促出台，也不能朝令夕改，因而立法必须符合客观实际和规律，准确反映经济社会发展要求，切实地调整特定的社会关系，为绝大多数社会成员认同并予以遵守。当前，中国的改革已经进入深水区，一些在公权力运行和社会生活等领域出现的新问题，以及历史遗留而未能给予妥善解决的问题，都亟需加以调整处理。若以制定法律法规的方式予以规范和处理，有利于提升改革举措的正当性和合法性，并促进法治国家建设。然而，部分需要加以规范调整，但因主客观因素限制，暂时并不具备制定法律法规条件的事项，可以按照党内法规严于国家法律和“纪在法前”的思路，发挥党员的模范带头作用和党内法规的示范引领作用，先制定为党内法规在党内试行，为国家立法积累经验，在实践中发现问题、破除障碍，待各方面条件成熟后再依照法定程序制定为国家法律法规。
例如，我国反腐败国家立法始终是全社会甚至是国际舆论关注的热点问题。自1999年《建议制定国家“反腐败法”的议案》成为九届全国人大二次会议的“一号议案”，全国人大常委会答复“对于制定《反腐败法》的建议,有关部门给予了高度重视。开展反腐斗争必须进一步加强法制”，其后几无进展，到2002年、2005年、2010年和2012年都有全国代表提出反腐败立法方面的建议和议案，直至2014年十八届四中全会提出“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系”，2015年列入全国人大工作部署，此类问题因涉及面复杂、各方尚未取得共识和研究尚不成熟等主客观方面的原因而长时间难以推进，党内法规便可以在这些方面“先行先试”。比如，官员财产申报历来是社会各方关切的问题，但似乎尚不具备国家立法的条件，为此中央制定了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，以党内法规的形式建立了领导干部收入、房产、投资等事项的报告制度。又如，为了尊重善良风俗，引导勤俭节约的社会风尚，同时防止领导干部利用婚丧嫁娶违反廉洁纪律，云南省制定了《关于规范领导干部办理婚丧喜庆事宜的暂行规定》，对一定范围内县处级副职以上领导干部办理的婚丧嫁娶事宜予以规范；为了遏制“官商一体，一家两制”的寻租和腐败行为，上海市制定了《关于进一步规范本市领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规定（试行）》，规范一定范围内局级副职以上的领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业的行为。上述党内法规涉及反腐败制度的基本内容，但目前国家立法尚有障碍，那么就可以先以党内法规的形式在一定范围内的党组织、党员干部中试行，为反腐败国家立法提供“可复制、可推广”的经验，待各方面条件成熟后，对“先行先试”的党内法规加以统合升级，依照法定程序制定为法律法规，成为公权力系统或者全社会的行为规范。当然，在党内“先行先试”仍然必须把握好党内法规调整对象和效力范围的边界，防止“越位”，比如，以党组织和党员行为规范的名义，直接增加或贬损党员作为公民的人身自由和财产权利等法定权利，或者直接对其课以法定义务，以及给党外其他团体组织和公民赋予、限制或剥夺权利，增加、减损或免除义务。
4.党内法规已有规定，但可以由法律法规调整的，或者经过实践检验和探索，具备条件制定为法律法规适用于公权力系统或全社会的，应当适时制定为法律法规。从源头上来看，我国许多宪法性法律的内容，都是从党内组织程序方面的规范演变而来的，这种发展过程整体上体现为以法律化实施方式来确认政治化实施的经验。[9]但是，这些“演变”和“转化”并非是无差别和机械式地“将党内法规上升为国家法律”，其重点在涉及国家治理、配置和调整公权力的“公法”领域，而非纯粹的党务事项。比如，干部选拔任用、反腐倡廉建设、领导武装力量和行使执政权力的程序规范、党政关系等方面，以及依据法律原则性规定而制定的党内法规，经过实践检验和审慎审核评估，认为“风险较小，且转化的社会效益和经济效益大于成本”[10]，具备国家立法条件的，应当由有权国家机关依照打定程序制定为法律法规。这种转化不可以简单地理解为“规退法进”、“此消彼长”，这是党内法规与国家法律两个规范体系间的良性互动，以形成“正和”的制度合力。此外，前述在党内“先行先试”的相关规范，在经过实践检验和探索后，证明可以进一步适用于公权力系统或全社会，并且已经具备了国家立法条件的，应当以“先行先试”党内法规为蓝本，经过评估和修改完善后，通过法定程序制定为法律法规，原有党内法规即可予以废止。
5.以完善党的领导和执政活动的体制机制、程序规范等方面为重点，实现党内法规与国家法律的双向衔接，形成党行使领导权和执政权严密完整的行为指引。形成党的领导和执政行为的规范指引是党内治理法治化以及党内法规和国家法律的衔接和协调的重要目标，有学者认为“影响党内法规与国家法律衔接和协调的主要问题出在国家法律这一方”，“我国的法律在治理政党方面还处于不作为阶段”[11]。我们认为，党内法规与国家法律的衔接和协调确实需要双向互动，但与其说国家法律“不作为”，不如说是国家法律“作为之不能”，这种“不能”源于现今中国权力秩序下，特定问题并非立法机关可以在职权范围内“独立”处理的一般事务性问题，而是必须经由党作出决断和部署的政治问题，在党决策的基础上立法机关方可有所“作为”。因而，在全面推进依法治国和推进国家治理现代化的目标牵引下，迫切执政党需要拿出政治勇气和智慧有所作为，下决心和气力扎牢“制度的笼子”。
具体而言，在目前的国家法律体系中，已有十余部法律对中国共产党在立法、教育、国防和国家安全等特定领域的领导，以及党在军队、公司和农村等公私主体内的设立组织及其活动作出了原则性规定[2]，党内法规应当及时跟进，制定具体规范承接法律规定。譬如，根据十八届三中全会部署，中共中央成立了国家安全委员会[3]，2015年制定的新《国家安全法》相应地补充了“坚持中国共产党对国家安全工作的领导，建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制”，以及“中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策，统筹协调国家安全重大事项和重要工作，推动国家安全法治建设”等规定，确认了中共中央国家安全委员会的法律地位和职责。那么，中共中央完全可以考虑制定国家安全委员会组织条例和议事规则等党内法规，与《国家安全法》的规定相承接，实现中央国家安全委员会运行的制度化、规范化和程序化。又如，新修订的《纪律处分条例》删除了“国家工作人员”的表述，在第四章“对违法犯罪党员的纪律处分”还规定凡党员被依法逮捕的都应中止其表决权等党员权利，并分别对五种情形的党员违法犯罪的党纪责任作出规定，即为党内法规（党的纪律）与国家法律衔接的一次有益实践。
另外，对于党内法规原先已作规定并且具备制定为法律法规条件等事项，特定层级的党组织应党在其权限内积极加以研究并作出决策，适时向有关国家机关提出立法建议或指示其党组，由有权国家机关依照法定程序制定为法律法规，从而在国家法律一侧克服“作为之不能”，实现党内法规与国家法律的双向衔接。当然，在这些法律法规中，对所涉及的党对特定方面工作的领导、党的组织机构等内容如何表述，我们认为这是可以解决的技术性问题，应当适时开展研究。另外，中共中央已经批准建立中央党内法规工作联席会议制度，中央党内法规工作联席会议在中央书记处领导下开展工作，由中央纪委机关、中央组织部等14家成员单位组成，主要职责是研究中央党内法规制定工作规划和年度工作计划、统筹协调综合性中央党内法规制定工作、推动已出台中央党内法规的贯彻实施等，办公室设在中办法规局[12]。可以考虑在积累该联席会议工作经验的基础上，建立中央及其工作部门、省市区党委党内法规工作机构、人大法制工作机构和政府法制工作机构之间的协调机制，就党内法规与国家法律法规在规划、计划和起草、论证和立法（制定）后评估等层面的衔接协调问题保持沟通。
6.借鉴国家机关立法程序，进一步规范党内法规制定程序，重视其改、废、释工作，及时调处党内法规与国家法律之间的规范冲突。1990年制定的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》和2013年制定《中国共产党党内法规制定条例》（以下称《制定条例》），都对党内法规的制定程序作出了原则性的框架规定，应当考虑结合近些年的实践经验，进一步明确规划计划、组织起草、前置审核、审议批准、审核签批、公开发布等各环节的程序规则，纠正实践中出现的一些问题。比如，草案征求意见范围较狭窄，一般限于小范围会议的形式，鲜见就重要党内法规草案在全党范围公开征求意见，基层党组织和普通党员参与度极低。因为由上级党组织包办党内法规建设的全部工作，而基层党组织和普通党员只能执行党内法规，既不符合党内民主的要求，也不符合现代法治的要求。[13]除了重要的党内法规须经党的全国代表大会、中央全会、政治局或其常委会会议审批外，部分中央党内法规、纪检条规、部门党内法规和地方党内法规均未要求必须经会议审批，因而部分中央党内法规还可按程序报请中央领导同志签批[8]499，个别省市区党委更直接规定党内法规草案可以经书记等个人审批[4]，这种党内法规签批程序可能相当程度上限缩了党内法规的民主性和科学性。与规范性文件的制发相区别，除涉及具体工作等个别领域的党内法规可经领导班子成员签批后复核发布外，党内法规的审查批准原则上应当以会议的形式作出，这既是党内法规严肃性的要求，更是民主集中制基本原则的要求，而重要的中央党内法规应考虑由中央全会或全国代表大会审查批准。
此外，应当进一步完善党内法规的公布机制，党内法规经审议批准后应当及时予以公布，并定期进行汇编。公布是规范生效的重要程序，公开机制不健全使党员群众无从知晓，既不利于党组织和党员学习遵守，也不利于广大群众监督。其一，《制定条例》规定“党内法规经批准后一般应当公开发布”，亦即党内法规以公开为原则，以不公开为例外，现有不予公开的党内法规主要涉及安全警卫、机要等方面，也有部分并不涉密的党内法规因被定密而未能公开。从原理上分析，党内法规是否应当保密是值得研究的。党内法规作为规范党组织工作、活动和党员行为的规章制度，既然是全体党组织和党员一体遵守的“法”，却又需要保密，多少有些矛盾。为此，党内法规可以考虑比照“法律未经公布不生效”的法理而一律公布，在审议批准后报请备案审查，未被提醒、纠正或撤销的，经核文后予以发布。涉及安全警卫、机要等特殊领域需要保密的规范应当考虑由党内规范性文件承载。其二，党内法规一般以中共中央文件、中共中央办公厅文件、中央纪委文件、中央各部门文件和省市区党委文件、党委办公厅文件的形式发布，在实践中，究竟以党委文件还是以办公厅文件形式发布，较难拿捏，不同的发布主体还会形成党内法规政治权威的差异。比如，各省市区党委依据中央《制定条例》和《备案规定》制定的实施办法，有的统一以党委文件形式发布，如湖北，有的则分别以党委文件和办公厅文件形式发布，如广西、内蒙古。[5]其三，目前不涉密的党内法规又因缺乏适当的公开和汇编机制而难以获知，以中央党内法规为例，2014年11月中央完成对中央党内法规和规范性文件的清理，共有487件继续有效，当年12月中央纪委监察部网站开始提供“党规党纪和法律法规查询服务”，但一年后也仅有不到200部党内法规和规范性文件可供查询[6]。而由中央有关部门编纂的党内法规选编，不仅以“规范性文件对于党内法规制度建设具有重要意义，且前3册均予收录”为由将党内规范性文件也编入其中，还以“大部分党内法规是首次公开发表”[14]作为该次汇编出版工作的亮点，这些都恰恰反映了党内法规公布机制的滞后和混乱。解决上述问题可以考虑借鉴国家机关立法的有益经验，进一步完善相关制度机制特别是程序机制，并进一步制定详尽的规范。
与此同时，还应重视党内法规的改、废、释工作，除集中清理外，可考虑引入“日落条款”，建构党内法规的退出机制[15]，对不适应实际情况的规范及时予以修改或废止，并依据规定权限、程序和形式做好党内法规的解释工作。最后，还应当依据国家法律和《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下称《备案规定》）的规定，及时调处党内法规与国家法律之间的规范冲突，保证两个规范体系的协调。
三、党内法规与国家法律衔接和协调的保障机制：备案审查衔接联动机制
按上述基准和路径推进，可能最大限度地避免党内法规与国家法律的规范冲突，实现两个规范体系的衔接和协调，但从实践层面而言，由于党内法规与国家法律的调整范围界限尚难以精准把握，在实际运作中仍然存在交叉叠加，加之规范制定技术和经验、外部条件变化等主客观因素，出现调整范围越界、具体规范冲突以及各自体系内部冲突的可能性仍然存在[7]，对此需要给予必要的制度准备。十八届四中全会要求健全宪法实施和监督制度，提出“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”，“加大党内法规备案审查和解释力度”，这促使我们在建设中国特色社会主义法治体系、完善宪法监督制度的语境下，探究党内法规与国家法律衔接和协调的保障机制。
目前，在国家法律体系方面，立法法等法律建构了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章备案审查的立法监督体制；党内法规体系方面，《备案规定》建立了事先审核与事后备案审查相结合的监督体制。然而，倘若党内法规和规范性文件与法律法规相抵触甚至与宪法相抵触，具体应该如何处理？首先，不论中央还是省市区党委制定党内法规和规范性文件，还是党政联合制定的规范性文件，若同宪法或者法律相抵触，由全国人大常委会按立法法规定的程序，接受审查要求或建议并进行审查处理，就我国目前的党政关系和法治环境而言，并不现实，全国人大常委会“无权”实际也无能力径自审查处理党内法规和规范性文件。其次，由人民法院进行司法审查亦无可能，实务中有公民、法人或其他组织向法院起诉要求确认党内规范性文件违法的，法院先前只能以无管辖权为由不予受理，最高人民法院还曾专门作出批复，指明该类案件“不属法院主管范围，不应受理，可告知当事人向有关部门申请解决”[8]，即便该批复因“已被民事诉讼法及相关司法解释代替”而废止[9]，党委在极少数情况下“可以比照国家机关，具有民事诉讼主体资格”而成为民事诉讼主体[10]，但若向法院申请审查党内规范性文件的合法性仍然不会获得成功。因此，党内法规和规范性文件备案审查、违宪违法等问题的处理，只能依循党内工作机制处理。
依据《备案规定》，中央纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件，自发布之日起30日内由制定机关报送中央备案，联合发布的党内法规和规范性文件由主办机关报送中央备案，中央办公厅承办党内法规和规范性文件备案工作，具体事务由中央办公厅法规工作机构（法规局）[11]办理。各省区市党委也相应建立备案制度，按照下备一级原则开展备案工作；中央纪委员和中央各部门还可以根据工作需要建立本系统的备案制度。党内法规和规范性文件备案审查的内容包括是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触，是否同宪法和法律不一致，是否同上位党内法规和规范性文件相抵触，是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突，规定的内容是否明显不当，以及是否符合制定权限和程序等六项。审查中如果发现存在上述六类问题的，中央办公厅法规工作机构经批准可以建议制定机关自行纠正，制定机关应当在30日内作出处理并反馈处理情况，逾期不作出处理的，中央办公厅提出予以纠正或者撤销的建议，报请中央决定。各地区和各部门系统的备案审查工作亦比照中央《备案规定》，设立了相应的党内法规工作机构，设计了相应的工作程序。
党内法规备案审查机构、相应层级的党组织审查处理党内法规和规范性文件涉及的诸如同上位党内法规和规范性文件相抵触、违反党内组织权限等事项，属于党务工作，并无问题。然而，是否有权作出认定党内法规或规范性文件违宪的相关决定，在理论层面尚为一个值得探讨的问题。比如，认定一个规范性文件违反宪法，并予以纠正或撤销，往往需要就相应的宪法规范进行解释，而依据宪法，仅有全国人大及其常委会享有监督宪法实施的职权，仅有全国人大常委会享有解释宪法的职权。尽管宪法和法律是在党的领导下制定的，处理违宪问题在终极意义上也必然体现和维护党和人民的意志，但是这个过程必须恪守法定职权和程序，不能破坏宪法确定的国家权力秩序。因而，“从国家法治建设的角度看，党内法规审查和备案机构是不能行使此项权力的”[17]。另外，从业务能力角度来看，党内法规备案审查机构对涉及国家法律法规、规章和其他规范性法律文件的内容，也明显存在知识储备不足、审查经验欠缺等方面的实际问题。[18]因此，从完善宪法监督制度、注重党内法规与国家法律衔接和协调的趋向来考虑，对单纯依循党内机制审查处理党内法规和规范性文件同宪法和法律不一致的工作模式，确实有进行改革优化的现实必要。
我国宪法实施是政治化实施与法律化实施同步推进、相互影响的“双轨制”格局，与此相照应的是党内法规体系和国家法律体系的并存并行，以及党内法规备案审查制度和国家法规规章备案审查制度的分立。在目前政治架构下，并不存在“双轨”并为一轨的可能性。那么，就很有必要考虑党内法规备案审查制度和国家法规规章备案审查制度“双轨”相互衔接的问题，在制度机制上既保障宪法法律的尊严和党内法规制定的质量，也保障党内法规与国家法律的衔接和协调。特别值得注意的是，2012年施行的《备案规定》第14条提出，“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”，这实际上为“双轨”相互衔接预留了制度优化升级的空间。我们考察相关背景资料可知，中央提出建立上述备案审查衔接联动机制的原意是“为了加强党和国家备案工作机构之间的协调配合，推进党和国家备案工作深入开展”，因而“在党内法规和规范性文件备案工作机构与国家法规、规章和规范性文件备案工作机构之间建立的备案协作机制”[19]。
根据有关实践，组织构成上，该联动机制在中央层面主要由中共中央办公厅法规局、全国人大常委会办公厅秘书局和全国人大常委会法工委法规备案审查室、国务院法制办政府法制协调司组成，部门和地方层面则主要是党委、人大、政府系统负责文件备案审查的工作机构组成，如中央纪委法规室和中央部门法规工作机构（研究室），省市区党委（办公厅）法规工作机构，以及人大常委会法规工作机构、政府法制办等。组织形式上，主要是通过会议、函件往来的方式建立工作联系，进行沟通协调。然而，从为数不多的实践情况来看，这种备案审查工作的“衔接联动”一直存在着许多缺憾，比如单向沟通多，多方互动少；临时性沟通协调多，例行性会议交流少；随意性有余，稳定性不足等等，这实际上使“机制”没有真正地建立起来，预期的制度合力也就难以显现。
按照十八届四中全会关于完善宪法监督制度，形成严密的法治监督体系、有力的法治保障体系等相关部署，我们认为，在完善宪法监督制度和健全宪法解释程序机制层面，全国人大设立专门委员会性质的宪法委员会，作为辅助全国人大及其常委会监督实施宪法、解释宪法的专门机构，整合优化现行的法规规章备案审查制度，不失为稳妥可行的方案；相应地，为了加强和改善党中央对国家立法、宪法监督等工作的领导，完善党内法规和规范性文件备案审查工作机制，形成党内法规与国家法律衔接和协调的保障机制，可以考虑整合提升中办法规局的备案审查机构和人员，同时考虑与全国人大及其常委会的政治地位相对应，在中共中央设立相对独立的法治监督委员会，为备案审查衔接联动机制的优化升级奠定组织基础。中央法治监督委员会主要职责可以作如下设计：对有关国家机关党组报送党中央的重大法律、决定等规范性法律文件草案进行初审，经初审通过的草案报中央审核后，再按法定程序提请有关国家机关决定；对向中央报备的党内法规和规范性文件是否与党章和党的路线方针相抵触，是否同上位党内法规和规范性文件相抵触等党内事项进行备案审查；与全国人大宪法委员会衔接联动，对党内法规和规范性文件是否符合宪法和法律进行审查；经审查认为与党章和党的路线方针等不一致的，以及经与全国人大宪法委员会联动审查认为与宪法和法律不一致的党内法规和规范性文件，应当按程序提出修改意见、退回要求纠正或者予以撤销。[20]审查的相关问题若涉及行政法规、规章和其他行政规范性文件的，还应当积极与国务院法制办联动审查处理。军队党内法规的备案审查涉及面较为复杂，可以考虑由中央法治监督委员会、全国人大宪法委员会，以及中央军委政治工作机关和法制工作机构联动审查处理。
与党内治理法治化相呼应，作为党中央的工作机构，中央法治监督委员会的组织和职责，启动备案审查衔接联动机制的事项、联动主体，以及备案审查线索转送、征求意见、联合审查、信息沟通、会商协调等程序，亦可由党内法规予以明确。2012年《备案规定》提出建立备案审查衔接联动机制后，2015年7月，中共中央办公厅印发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，推动形成互联互通互动的备案审查衔接联动工作格局，“规范性文件在哪里，备案审查工作就要跟到哪里，实现备案审查的全覆盖，并加强主动审查”[21]，这成为备案审查衔接联动机制制度化、规范化和程序化进程中的重要节点。地方党内法规和规范性文件与地方性法规、规章及规范性文件的备案审查衔接联动审查亦可依循上述路径为之[12]。在此“升级版”的衔接联动机制之下，各参与主体若发现属于其他主体权限内应当予以处理的事项，应当移交相关有权主体。若有关党组织发现法律法规规定了党务等党内事项，或者发现法律法规规范冲突的线索，不得径自修改或撤销，应当通过衔接联动机制向有权国家机关提出纠正建议或转送线索，由有权国家机关依法定程序予以处理；若有关国家机关发现党内法规与国家法律法规相抵触，或者收到此类线索，亦无权径自予以修改或撤销，应当通过衔接联动机制向有处理权限的党组织提出纠正建议或转送线索，由该党组织按党内程序予以处理。通过衔接联动机制及时调处两个规范体系内部的冲突，以及党内法规与国家法律法规调整范围“越界”和规范冲突的问题。特别地，在衔接联动机制运行过程中，若各参与主体发现需要解释宪法等涉及宪法监督的问题，中央层面应当通过衔接联动机制向全国人大宪法委员会提出，地方层面应当经过衔接联动机制研究并取得较为一致的意见后，通过各省、自治区和直辖市人大常委会向全国人大宪法委员会提出，在全国人大或其常委会作出宪法解释等有关决定后，再依据决定通过本级衔接联动机制作出相应的处理。
这里，还有必要特别讨论党政联合发文的问题。我国普遍存在党政联合发文的情况，即以党委与政府，或者党委工作部门与政府工作部门的名义联合制发规范性文件。例如，中央权威部门编纂的《中国共产党党内法规选编（2007-2012）》收录的117件现行有效的党内法规和规范性文件中，就有56件属于党政联合发文[14]。从文件性质上分析，党政联合发文并不符合党内法规的制定主体、内容形式和文件名称等规范要件，通常也不符合制定行政法规和规章的法定程序，因而不应属于党内法规或者行政法规、规章，应当属于规范性文件。实践中，这类文件往往包含着大量的行政事项，“往往代替甚至高于法律法规的效力”[22]315，并且多由党委法规工作机构负责审核和审查，客观上造成了规避行政规范性文件备案审查的事实，而党委法制工作机构往往又不具备充足的行政事项备案审查能力，使这类文件处于事前审核和事后备案审查的模糊地带。甚至在中共中央办公厅印发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，重申“有件必备、有备必审、有错必纠”，提出建立一系列制度机制后，党政联合制法的规范性文件仍然需要“进一步明确哪些由党委进行备案审查，哪些依法由人大常委会实施，哪些由政府负责”[21]，也就是说，备案审查主体责任依然不明确。
有学者认为，之所以需要党政联合制发规范性文件，是因为“党内法规制定机关和国家立法机关难以为对方规范的对象施加责任，因此互助起来立法作用有限”，“为了高效地解决政治、经济和社会事务问题，强化党和政府的责任，在这些衔接或者重合的领域，适度的党政联合立法的方式受到重视”，并且“可以最迅速和最有效地推进国家和社会改革、治理中出现的问题”[23]，有学者认为这属于“党政合意行为”，因此可以作为相应的执法依据[8]510，也有学者认为这类党政联合发文形式发布的党内法规“体现的是党的政治领导和决策部署”，“不能简单理解为党内法规可以任意规范非党组织、非党员和党外事务”[24]6。我们认为，既然强调党内法规与国家法律的“衔接和协调”，那就已经言明两个规范体系的调整范围存在分际，尽管这种界限在现阶段较难精准勾勒，但并不等于不存在。况且，在强调以法治思维和法治方式治国理政的认识论和方法论的背景下，这种重“效率”和“权威”而轻法治的观念和做法与依法执政和依法行政的要求存在差距，应当予以转变。因此，对于过往需要党政联合发文的事项，党委完全可以依据党内法规规定的权限和程序，提出包含政策建议的党内规范性文件或者向有关国家机关党组行文指示，再由有关国家机关依据法定程序制定为行政法规、规章或其他规范性文件，党内规范性文件与行政规范性文件即可分别按照党内法规和法律法规的规定进行备案审查，如此为之符合依法执政和依法行政的要求，既实现了两个规范体系的衔接和协调，也在关键领域落实了十八届四中全会“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的部署。
党内法规是管党治党建设党的基本依据和党内治理法治化的制度载体，国家法律是由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规则，两个规范体系都是治国理政的规范依据，都是中国特色社会主义法治体系的组成部分，两个规范体系的衔接和协调是依法执政的现实要求。我们需要清晰厘定上述认识基础，在此基础上把握党内法规与国家法律衔接和协调的基准，多方面积极地探索实现路径，建构以备案审查衔接联动机制为核心的保障机制。诚然，实现党内法规与国家法律的衔接和协调不可能是瞬时的飞跃，必然是一个不断积累、摸索转进的过程，需要执政党和有关国家机关、法律职业共同体以及其他社会成员共同持续推动，合力将“制度的笼子”织紧扎牢，筑实法治体系，从而推进国家治理体系和治理能力现代化。
注释
【基金项目】教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（14JZD003）“推进人民代表大会制度理论和实践创新研究”；国家社科基金青年项目（15CFX014）“中国人大议事规则研究”。
【作者简介】秦前红（1964-），男，湖北仙桃人，教育部“长江学者”特聘教授，武汉大学法学院教授、博士生导师；苏绍龙（1988-），男，白族，云南大理人，武汉大学法学院博士研究生。
[1] 依据《中国共产党党内法规制定条例》规定的权限，中央纪委可以制定规则、规定、办法、细则，但无权制定准则、条例，此处的“纪检条规”是沿用纪检系统的习惯用法。
[2] 这些法律规定主要包括：《民族区域自治法》序言、《立法法》第3条、《各级人民代表大会常务委员会监督法》第3条、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第29条、《中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法》第18条、《村民委员会组织法》第4条、《国家安全法》第4条和第15条、《国防法》第19条、《现役军官法》第8条、《公务员法》第4条、《工会法》第4条、《高等教育法》第39条、《公司法》第19条、《全民所有制工业企业法》第8条、《个人独资企业法》第7条等。
[3] 2014年1月24，中共中央政治局日召开会议，研究决定中央国家安全委员会设置，决定中央国家安全委员会作为“中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，向中央政治局、中央政治局常务委员会负责”。因此，中央国家安全委员会是中共中央的工作机构，不是国家机关。
[4] 依据《中国共产党党内法规制定条例》第22条第3项、第4项和第5项规定，并未限定必须以会议形式进行审批。《中国共产党河北省委员会党内法规制定细则》第26条第3项规定：“应当由省委发布的其他省委党内法规，根据情况由省委常务委员会会议审议批准，或者按规定程序报送省委书记审查批准”。《内蒙古自治区党内法规制定规则》第21条规定：“以自治区党委办公厅文件发布的党内法规，按照规定程序报送签批，由自治区党委主要领导同志批准。”
[5] 参见《中共湖北省委关于切实做好我省党内法规和规范性文件制定、备案的工作通知》（鄂文〔2012〕73号）；《中共广西壮族自治区委员会党内法规制定细则》（桂发〔2013〕7号）和《广西壮族自治区党内规范性文件备案办法》（桂办发〔2013〕12号），《内蒙古自治区党内法规制定规则》（内党发〔2013〕10号）和《内蒙古自治区党委系统规范性文件备案办法》（内党办发〔2012〕19号）。
[6] 扣除重复或已废止的文件，包括党章1部、准则2部、条例18部、规定37部、办法15部、细则2部，规范性文件90部和解释答复12部，共计177部。参见中央纪委监察部网站“党纪法规库”，http://www.ccdi.gov.cn/fgk/law，2015年12月20日查阅。
[7] 据中共中央办公厅法规局统计，自2012年7月1日《备案规定》生效至2014年9月15日，各地区各部门向中央报送备案的党内法规325件，规范性文件2482件；省市区和新疆生产建设兵团党委制定的2704件，中央纪委和中央部门制定的103件。经审查，纠正33件，提醒22件，即约有2%的文件“不同程度存在一些问题”。参见《夯实党执政治国和自身建设的制度基础——中共中央办公厅法规局负责人答记者问》，载《求是》2014年第2期；李忠：《党内法规建设研究》，中国社会科学出版社2015年版，第90页。
[8] 参见《最高人民法院关于因党委发文调整引起的房产纠纷不属法院主管范围的批复》（[88]民他字第62号，1988年1月3日）。
[9] 参见《最高人民法院关于废止1980年1月1日至1997年6月30日期间发布的部分司法解释和司法解释性质文件（第九批）的决定》（法释〔2013〕2号，2013年1月14日）。
[10] 参见《广东省高级人民法院关于基层党委可否作为民事诉讼主体问题的批复》（粤高法民一复字[2006]3号，2006年8月16日）。
[11] 1991年4月9日，中央批准成立中共中央办公厅法规室，作为副局级机构设在秘书局，承担中央制定党内法规和中央领导国家立法的具体服务工作。2011年7月18日，经中央批准，法规室更名为中共中央办公厅法规局，升格为中央办公厅内设正局级机构，承担党内法规制定工作规划计划草案拟定和组织协调党内法规起草、审核、备案、解释、清理，为中央领导国家立法提供具体服务等工作。
[12] 各省、自治区和直辖市党委比照2013年《党内法规和规范性文件备案规定》第14条的规定，原则性地提出了建立本级党内规范性文件备案工作与地方性法规、政府规章及规范性文件的“备案工作沟通协调机制”（如《中国共产党河北省委员会党内法规和规范性文件备案细则》）、“备案文件联动审查机制”（如《中共江苏省委办公厅关于贯彻<中国共产党党内法规和规范性文件备案规定>的实施办法》）或“备案审查衔接联动机制”（如《山西省党内规范性文件备案规定》）等机制。有的省市区还已经按照中央精神制定了专门文件，比如，重庆市委办公厅2014年制发了《关于建立规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的实施意见》，强化在党委领导下，人大、政府备案工作机构的协助配合，建立移交处理和提议审查、协助审查、会商协调、资源共享、能力提升等制度；广西壮族自治区党委全面深化改革领导小组2015年10月审议通过了《关于建立规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的实施意见》，建立自治区党委、人大、政府规章和规范性文件备案审查衔接联动机制
作者：秦前红（1964-），男，湖北仙桃人，教育部“长江学者”特聘教授，武汉大学法学院教授、博士生导师；苏绍龙（1988-），男，白族，云南大理人，武汉大学法学院博士研究生。