作者：周佑勇教授
改革发展，法治不应缺席
促进经济发展或经济增长，是我国改革开放以来一直强调的核心主题，在过去也一直被视为一个纯粹经济学的问题，似乎与法学或法治无涉。足以引起我们关注的是，我国的法治建设似乎并不能与经济发展相适应、甚至可以说始终滞后于经济发展，这与改革开放三十多年来我国经济的蓬勃生机和迅猛发展形成鲜明对比。长期以来，一些地方党政领导往往过度迷信政绩考核“发展第一”，甚至把GDP当作政绩考核的唯一标准，认为讲法治、讲规则、讲程序就会阻碍经济发展，要改革创新就必须突破法治框架，实践中也普遍存在着将法治与改革发展相对立排斥的观念和认识。有的地方党政领导人片面追求发展速度、过度追逐“政绩工程”，甚至完全抛开法律的约束，随意执法、滥用权力，随心所欲地推进所谓的“跨越式发展”。
在“改革与法治”已成为当下中国两大鲜明的时代主题这一新的形势下,我们应当如何正确认识和处理好法治与经济发展、法治与改革之间的关系？又应当如何更好地发挥法治在促进改革发展中的作用？这些问题值得我们去认真思考和理性对待。
透过我国三十多年来的改革发展，我们发现法学和法治事实上从来没有也不应当缺席其中。早在上个世纪七十年代末实行改革开放之初，邓小平同志针对改革发展中存在的违法犯罪问题尤其是较为严重的经济犯罪问题，明确提出“一手抓建设，一手抓法制”的战略思想，并提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”16字工作方针，这标志着中国法治建设的开始。只不过，当时我国法治建设刚刚起步，在相当一段时期仍然主要依靠政策来推进经济改革。而自1992年邓小平南巡讲话提出搞市场经济之后，法学界随即就提出并深刻地论证了“市场经济就是法治经济”的重要论断，由此不断凸显出法治在经济发展和增长中的重要作用。如今，“市场经济就是法治经济”的理念可以说已成为常识。人们已经普遍认为，法治既是市场经济发展的产物，也是构建市场经济秩序的基本保障。要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。
良好的法治环境，是首要的经济发展环境
产权的界定是市场有效运行的关键，产权保护也是企业投资必须考虑的因素。如果产权无法得到有效保护或始终处于不稳定的情况下，很难想象投资者还会继续进行大量投资。而实践中投资者所面临的最大不确定性往往来自于政府的违法征收、权力寻租、违约甚至掠夺等行为。因此企业产权的有效保护需要制定健全的法律，也需要依靠政府优良的执法，以及法院检察院公正的司法，从而为投资者提供一个良好的投资经营环境，确保投资者的投资信心，促成经济发展。从这个角度来看，经济发展的核心是强调产权保护与合同的履行，最关键的是要靠法治，唯有健全的法治，才可使产权得到有效保护、合同得到切实履行。
目前，一些地方政府已经充分认识到良好的社会治安、充分的产权保护、以及严格的执法和公正的司法之于经济增长的重要性，从而不断通过提高法治水平来吸引投资，为广大投资者创造公开透明、稳定和可预期的发展环境。可以说，当下地方经济发展的竞争，说到底就是法治环境的竞争，良好的法治环境是首要的经济发展环境。唯有不断提高地方法治水平，才能赢得新一轮的地方经济竞争。所以，对于一个地方政府而言，必须切实树立一种“抓法治就是抓经济发展”的理念。即便从经济学的视角，当下中国经济的新发展需要实现增长动力的转换，即从“要素驱动”、“投资驱动”转向“创新驱动”，从过度依赖“人口红利”和“土地红利”转向靠深化改革来形成“制度红利”，促进经济内生增长。而要全面整合创新资源、优化创新环境，同样要靠法治，尤其是需要完善激励创新的产权制度、知识产权保护制度和促进科技成果转化的体制机制。唯有健全支持创新、鼓励创新、保护创新的法律体系，以体制机制改革的全面深化来保障创新驱动发展，才能促进中国经济的新发展。
“抓法治就是抓经济发展”，理念要变成现实
当下的中国，发展仍然是第一要务，以经济建设为中心、深化经济体制改革也仍然是全面深化改革的重中之重。然而，经济的发展并不必然带来社会的公平和有序，也并不必然意味着社会的全面发展。我国改革已经进入攻坚期和深水区，必须通过法治形成更加规范有序推进改革的方式；同时我们依旧处于剧烈的社会转型关键时期，国际国内形势错综复杂，各种矛盾风险挑战前所未有，尤其是经济发展中的一些深层次矛盾，都触及到体制性、结构性问题，而这些问题的解决，都必须在发展经济的同时全面推进依法治国、大力加强法治建设。对此，提出以下三个方面的应对之策：
第一，深入推进政府法治改革，在法治框架下厘清政府与市场、社会之间的关系。党的十八届三中全会明确提出“市场在资源配置中起决定性作用与更好发挥政府作用”的新定位，必然引发政府与市场、社会关系的联动效应。该定位下市场逻辑应是权利至上的逻辑，是更高层面、更大限度对权利尊重的逻辑，而作为辅助“决定性作用”彰显的政府，应该依循市场的逻辑加以构建。这意味着政府应该革除积弊，依照市场发展的需要和活动机理，为市场纵深化发展提供优良的外部环境，以实现“市场型政府”的构建。由此，必须革新政府行政的活动方式与法治理念，构建起“有限”“有效”与“有责”的新的服务型政府理念，同时还必须以法治改革推进政府与市场、社会之间关系的制度保障。目前在我国，妨碍市场决定资源配置的主要因素体现为市场主体地位不平等，如不同所有制经济的不平等待遇，非公有制经济实际上受到各种形式的歧视；依然存在大量的行政垄断，企业之间的竞争也涉及大量不合法的手段；国家和地方出台的各种优惠和倾斜政策所带来的种种歧视，等等。对此，推进政府法治化改革应在坚持职权法定原则的导引下，通过完善行政组织和行政程序法律制度、推行权力清单制度，进一步深化行政审批制度改革、完善政府购买公共服务制度等方式，为政府与市场、社会的之间关系提供法治保障。
第二，大力推进严格执法、公正司法和全民守法，积极营造良好的经济发展环境。尽管良好的法治环境是首要的经济发展环境，但是当下中国的投资法治环境并不优良，吃拿卡要、乱收费、寻租腐败、司法地方保护主义等问题依然十分严重。因此必须在科学立法的前提之下，不断推进严格执法、公正司法和全民守法，确保法律得到全面贯彻实施，真正发挥法治对经济发展的引领、规范和保障作用。对执法中存在的问题，一方面必须全面深化行政执法体制改革，严格规范公正文明执法。其中最核心的是完善执法程序和规范执法裁量权，建立健全行政裁量权基准制度；另一方面要强化对行政权力的制约和监督，全面推进政务公开，积极探索改革我国现行政府信息公开制度。此外，对当下日益严重的各种社会矛盾和社会问题，必须予以高度关注。社会矛盾说到底大多是利益之争，治本的方法是把握群众利益诉求点，协调、平衡利益关系。要有效预防和化解这些社会矛盾，从根本上必须发挥政府主导作用，建立健全多元化的纠纷解决机制，畅通公民诉求表达、利益协调和权益保障渠道。
第三，从经济GDP向法治GDP转变，切实提升领导干部法治思维与依法办事能力。要从根本上解决当前我国改革与发展中存在的各种问题，切实践行“抓法治就是抓经济发展”的理念，还必须将法治作为领导干部政绩考核的一项重要指标，以提高领导干部运用法治思维与法治方式治国理政的能力。长期以来，由于经济GDP是政绩考核的重要指标，有些地方党政领导甚至不惜破坏法治来追求GDP的增长。要从根本上改变这种扭曲的政绩观，必须将法治作为政绩考核的重要指标，建立一种“法治GDP”指数，作为领导干部政绩考核的重要标准之一。对此，十八届四中全会明确提出，“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”，并“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容”。这意味着过去单纯考核经济GDP将成为历史，必将建立起一种新的包括“法治GDP”在内的政绩考核指标体系。也就是说，今后领导干部能否获得重用提拔，关键要看他的法治思维和依法办事能力，看他所取得的法治建设成效即“法治GDP”指数。尤其是能否善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展和化解矛盾。如果将“法治GDP”纳入政绩考核评价体系，那么中国的法治便有真的希望了。