本文原载《法学杂志》2018年第5期，注释已略。
内容提要：国家监察体制改革是当代中国的一项重大政治改革，其因关涉面广、影响力大而备受社会公众的关注。《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》相继出台，使得我国监察体制改革不断朝着法治化进程迈进。当前，国家监察体制改革正处于试点的关键阶段，其法治化进程的深入发展需要以中央相关精神为指导，结合我国实际，严格依法实施，科学认定监察权的基本属性，保障对监察委员会监督效果的实现，积极探索监察官制度构建。
2016年11月7日，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，紧接着三省市先后成立了国家监察体制改革领导小组，并随后成立省市县三级监察委员会。2017年10月29日，中共中央办公厅再次印发了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，强调北京市、山西省、浙江省继续深化改革试点工作，其他地区开始进行国家监察体制改革并设立省、市、县三级监察委员会。这项改革并非对我国反腐败体系的“小修小补”，而是从国家顶层设计的高度予以全方位的调整与完善，因此此项改革被视为是带有全局性、根本性的重大政治体制改革。改革的主要目的在于整合目前较为分散的反腐败资源，形成更加统一权威高效的反腐败体系，逐步推动我国反腐败工作由“治标”朝着“治本”的方向深入推进。十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法（修正案）》和《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），标志着国家监察制度改革在国家宪法和法律层面得以正式确立，也意味着此项改革顺利步入了法治化建设的轨道。但是，一项全新的改革还面临着许多需要实践解决的问题，形成中国特色的监察制度还有很长的路要走，对此应有清醒的认识。在此，笔者结合《监察法》的相关规定，选取三个主要方面加以思考和论述，以期能够为国家监察体制改革法治化进程的深入推进提供些许建议。
一、科学认知监察权的基本属性
推进国家监察体制改革法治化进程的首要前提就是对监察权这一公权力本身有着清醒的认知，明确权力运行的法定范围。监察权的基本属性是指监察权作为一种权力形态其本身所具有的权力特点。国家监察体制改革将“行政监察”上升为“国家监察”，意味着监察权作为一种独立的权力形态出现，其不再属于行政权的范畴，也并非检察权，更不是行政权和检察权的简单叠加或者组合。这是马克思主义国家政权学说在中国发展实践的新成果。正确理解我国监察权的属性，必须将其放在我国特有的宪法体制框架范围内加以审视和研究。
（一）监察权的主要特点
监察委员会实质上是监察权的运行载体，对于监察委员会设置的讨论应当基于对监察权的科学分析，否则很难将监察委员会予以准确定位。笔者认为，监察权具备以下三个鲜明的特点：
1.独立性是前提。监察权的独立性是指监察权在运行过程中不受来自立法权、行政权、司法权等其他外界因素的不当干扰，而保持一种相对独立的状态。监察权之所以强调独立性，主要是基于两点原因：一是监察权本质上是对其他公权力运行的监督和制约，而公权力对于监督和制约往往具有排斥性，尤其是行政权本身所具有的强烈的扩张性很可能对监察权的独立运行造成较大的困扰。监察权只有保持独立，才能最大限度地抵制包括行政权在内的其他公权力的不正当侵犯。二是监察权主要是针对腐败人员及其行为所开展的监督和调查，在这一组活力对抗之中，监察权的正常行使必定会遭受来自各方面的干扰与破坏，监察权只有保持相对独立，才能有效地排除外界的不良因素，实现监察良效。因此，独立性可以被称为监察权的“第一属性”。以北欧的监察制度为例，其监察专员不仅独立于立法和行政，甚至独立于司法，从设置伊始，监察专员的主责就是监督行政机构和司法机构。这充分表明了监察权运行需要独立空间的必要性和重要性，否则其权力空间很容易受到其他权力的侵蚀。《中华人民共和国宪法（修正案）》将监察委员会的监察权与政府的行政权、法院的审判权、检察机关的监察权并列，说明监察委员会的监察权具有专属性和独立性。此外，《监察法》第4条明确规定监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这从法律层面上保障了监察权相对独立行使的条件。但是，这里需要强调的是，在中国的政治语境下，虽然监察权具有独立性，但并不意味着这种独立是绝对的独立，而是相对的独立。它需要接受执政党的领导，并在法律的框架范围内运行，否则容易出现权力滥用。
2.主动性是关键。监察权的主动性是指监察权的运行载体通过法定的方式和途径去积极地发现与收集腐败问题线索、开启调查程序并采取相应措施以及作出相应的处置决定。这也是监察权和司法权最显著的区别。因为，司法权的根本特点是判断性、被动性和中立性，其遵循“不告不理”的基本原则，要求每位司法人员当好案件的“裁判者”这一角色，不去积极追求诉讼，从而体现出自身所具备的客观、理性、公信和权威。而监察权却恰恰相反，它并非一种判断权，其强调更多的是自身的主动性，它要求监察人员坚持以问题意识为导向，充分发挥自身的主观能动性去积极、主动地发挥监察职能，通过日常性的实际接触和察看来对监察对象实施一系列法定的监察行为，从而及时发现问题并处置问题，防止由“小毛病”变成“大问题”。比如，通过建立健全举报渠道，积极审查举报线索；过开展重大专项检查方式对某一行业或者某一系统的廉政情况进行检查；通过采取专门的调查措施有效突破案件等。如果监察权缺乏主动性，则极有可能出现“监察缺位”或者“监察乏力”的情况，根本无法达到监察的预期效果，进而丧失监察权应当具有的权威和公信力。因此，主动性可以被称为监察权的“特色属性”。但是，需要强调的是，这种主动性也并非绝对的，而是应当在尊重其他权力运行的前提下，在《监察法》这一法律范畴内实现。比如，监察权并不能对法院正常的审判权运行进行干涉，也不能对检察机关正常行使检察权进行干涉。只有在公权力被滥用或者乱用的情形下，监察权才能启动。
3.强制性是保障。监察权的强制性是指监察权的运行过程和结果都会对监察对象产生强制的效果。监察权作为一种公权力，其并不是一种柔性的建议权，恰恰相反，监察权需要以自身的强制性作为保障。这种强制性体现在以下两个方面：一是监察权的运行过程具有强制性。在调查过程中，监察措施和手段的运用往往以强制力为主，会对监察对象的人身自由、财产、住宅等产生不同程度的约束。以留置的适用为例，其会对监察对象的人身自由产生强制力，以保障监察程序的顺利推进。二是监察权的运行结果具有强制性。各方应当遵守监察结论，如果认为监察结论有问题，可以通过法定的方式和渠道反映或者救济，但前提是对于监察结论要遵守和执行。因此，强制性可以被称为是监察权的“重要属性”。这里需要指出的是，监察权具有强制性，但是并非以牺牲人权保障为代价，恰恰相反，作为公权力的监察权，其强制性需要以人权保障的有效落实为前提和基础，这正是宪法原则得以落实的具体体现。以《监察法》所规定的“留置”为例，其应当经过严格的申请和批准程序后才能适用，而且对于留置的适用应当严格限制期限，以体现出程序正义的价值要求。这里需要强调的是，监察权的强制性和侦查权的强制性有着本质的不同。因为侦查权的强制性属于司法范畴，其主要是为刑事诉讼的顺利开展提供保障；而监察权的强制性是以监察行为的正常实施为目的，其并不接受“司法审查”。
（二）监察权的具体内容
《监察法》第11条明确规定“监察委员会依照法律规定履行监督、调查、处置职责。”监察委员会作为监察权的运行载体，其职能正是监察权内核的反映。因此，监察权的主要内容就是监督权、调查权和处置权三项核心内容。只有对监察权权能进行理性分析和准确定位，才能确保监察权的运行达到改革的预期目标。
1.基本权能：监督权。监督权是指各级监察委员会依法依规对公职人员行使公权力的行为进行察看和督促的强制力。监督权主要包括日常监督权和专项监督权。其中，日常监督权是指各级监察委员会对监察对象进行定期或者不定期的巡察、检查和督促的权力；专项监督权是指各级监察委员会就某一重大问题或者系统性问题对监察对象集中开展督促检查，并要求其整改落实的权力。只有积极行使监督权，才能有效防止“日常小问题”演变为“日后大问题”。监督权的行使可以采取多种方式，比如听取工作报告、开展巡察、重点检查或者专项检查等。监督权是监察权的基本权能，也为调查权和处置权的顺利实施提供基础和前提。客观而言，监督权要想得以真正落实必须有必要的手段和措施支撑。当前，在国家监察体制改革的具体实践中，各地对此做法并不一致。有的过于“激进”，几乎所有的都要进行监督；有的则过于“保守”，在日常监督方面显得无所作为。笔者建议，国家监察委员会作为国家最高监察机关，可以在充分调研的基础上出台关于监察委员会实施监督权的指导细则，对全国各级监察委员会监督权的行使范围予以限制，防止出现监督权的滥用甚至“自身腐败”问题。
2.核心权能：调查权。《监察法》规定的监察委员会的调查权可以分为一般调查权和特殊调查权。其中，一般调查权是指监察委员会对一般涉及情节较轻的不构成犯罪的腐败问题进行了解和核实的权力，也就是对“职务违法”的调查。而特殊调查权主要是指对于涉及到犯罪的腐败问题采取专门措施予以调查的权力，也就是对“职务犯罪”的调查。有学者认为，特殊调查权实质上就是一种侦查权。笔者认为，这种观点有失偏颇，特殊调查权并是不侦查权，因为在权力属性、权力运作规律和方式等方面二者均不相同。侦查权是由法定的侦查机关具体实施的，主要特征在于其高度的秘密性和强制性，其往往将剥夺公民人身自由、财产自由等作为方式和方法，通常需要法定的司法审查程序批准后方予以实现；而特殊调查权是相对于一般调查权而言的，其主要由监察机关来具体实施，相比侦查权而言，其秘密性和强制性并不强（除留置措施适用），也并不需要司法审查程序批准后予以适用。总之，调查权是监察权的核心权能，也是监察权运行的集中体现。
3.保障权能：处置权。处置权是指监察委员会对涉嫌腐败问题经过调查之后所享有的处理决定的权力。处置权有些带有程序性，有些则具有终局性。具体来说，一是经过调查后对于构成犯罪的，依法移送检察机关起诉；二是对一般违法的问题作出相应的政务处分决定；三是对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；四是向监察对象所在单位提出监察建议。可以说，处置权应当被视为监察权的“保障权能”，因为无论是监督也好，调查也罢，最终都需要得出一个相对确定的结论，否则监察权就无法得以“落地”，体现出权威和公信力。但是这里有个问题需要提出，就是如何将《监察法》所规定的“监察建议”落到实处。
可以预见的是，随着国家监察体制改革的深入推进，监察权与立法权、行政权、审判权和检察权的关系也必将进一步调整和完善，监察权的具体内容也将随之发展、深化和完善，强化监察权在促进公权规范运行与推进政府治理中的积极作用将是其新目标，但是监督、调查、处置这三项基本内容作为监察权的“基石”则不会改变。这也是国家监察制度改革法治化进程的重要体现。
二、对监察委员会监督实效的实现
《监察法》第7章“对监察机关和监察人员的监督”以独立成章的方式出现，主要规定了人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督等监督方式。这充分表明了国家立法机关对于监察委员会权力有效监督且不被滥用的高度重视，毕竟监察权作为一种主动属性极强的国家权力有着天然的“杀伤力”，一旦无法被有效监督就会引起社会的不稳定。将人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督等监督方式有效衔接起来以便真正发挥监督实效，就成为国家监察体制改革法治化向纵深发展必须要进一步研究的课题。
（一）人大监督实效的落实
《中华人民共和国宪法（修正案）》从国家根本法的高度将监察委员会的地位提到与政府、法院、检察院相同的位阶，我国国家机构由“一府两院制”四元机构模式变为“一府一委两院制”五元机构模式，监察委员会同样由人大产生，对人大负责。《监察法》第53条规定：“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”这就表明，目前人大对监察委员会的法定监督主要为三种方式：一是听取工作报告，二是组织执法检查，三是向其提出询问或者质询。
笔者认为，听取工作报告是人大监督最直接最有效的方式之一。人大及其常委会通过听取监察委员会负责人工作报告，能够在较短时间内掌握了解和集中评议监察委员会工作情况。这样至少产生三种良效：一是充分保障人大监督的民主性，监察委员会负责人向人大或者人大常委会作工作报告，可以使得绝大多数的人大代表对其工作具有直观了解，并对监察工作提出自己的建议和意见，落实社会主义民主法治的基本要求；二是充分保障人大监督的权威性，监察委员会负责人在人大或者人大常委会这种庄重严肃的场合汇报工作，可以充分感受到权力机关的权威所在；三是充分保障人大监督的强制性，如果人大及其常委会对监察委员会的工作报告持否定态度，监察委员会应对自身工作中存在的问题及时予以纠正，使得人大监督的效果得以快速实现；如果监察委员会不及时加以纠正，人大及其常委会完全可以通过免除职务的方式来达到监督目的。向人大汇报正是民主集中制原则的生动实践，有助于监察委员会不断改进自身工作方法、加强自身制度建设、督促自身依法履职，不断增强监察权的透明度和公信力。那么，在具体实践中，需要深入思考的就是如何使监察委员会向人大汇报工作程序更加精细化、规范化和制度化，比如汇报工作的责任主体、主要内容、基本程序以及具体次数等。可以考虑先由全国人大监察和司法委员会通过制定规范性文件，将上述问题予以明确，指导全国各级监察委员依法向各级人大及其常委会汇报工作的开展，待条件成熟后以立法的方式加以正式固定。此外，对于人大及其常委会对监察委员会执法检查以及人大代表提出的质询，也需尽快以实施细则的方式予以明确，以便将人大监督这一刚性监督的效能充分发挥出来，同时也是对监察权依法运行的重要保障。
（二）其他监督实效的实现
依法加强对监察委员会的监督是建设社会主义法治国家的必然要求，应当坚持内部监督与外部监督相结合的方式，这也符合我国政治习惯传统。除了作为权力监督的人大监督之外，对监察委员会的监督可以概括为两个方面；一个是公众监督，即《监察法》第54条规定：“监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。”这条可以被看做是对人大监督的有效补充，也是让“监察权在阳光下运行”的必要条件。另一个则是自身监督，即《监察法》第55条规定：“监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督，建设忠诚、干净、担当的监察队伍。”
1.公众监督实效的落实。公众监督既是公民监督权得以实现的有效途径，也是公民合法权益被保护的应有之义。笔者认为，实现公众监督需要做好三方面努力；一是畅通公民反映问题和举报的渠道，积极将传统手段和大数据等现代化科技手段相结合，确保公民能够将问题及时反映到监察委员会；二是积极推进“阳光监察”，监察委员会应当主动履行作为公权力机关的信息披露义务，除了应当保密的工作内容外，尽可能地将有效信息向社会公众公开，自觉接受公众监督；三是建立健全特约监察员制度，可以参考和借鉴以前检察机关人民监督员制度，构建起务实有效的特约监察员制度，使得公众监督更具刚性约束。因此，只有将公众监督的实效真正落到实处，才能织密对监察委员会的“法网”。
2.内部监督实效的实现。从北京、山西和浙江三地改革试点经验来看，在监察委员会的机构设置方面都突出强调了“自身监督”的问题，比如，三地都在实行线索单独管理、集体研究的制度机制；有些地方积极探索“监审分离”的做法，将日常监督和对腐败调查适当分离，由不同的内设机构和人员来执行；有些地方严格执行集体决策、请示报告、涉案款物单独管理等规定，建立健全严密的自我监督防范体系。这些都是应该坚持的做法。笔者建议，国家监察委员会作为国家最高监察机关应当尽快在全国范围内进行调研，将内部监督的方式、程序（启动、调查、终止）、内容予以明确规定，以便内部监督得以有效落实，这也是推进监察制度改革法治化进程深入发展的应有之义。这里需要强调的就是，监察委员会与党的纪律检查机关合署办公，并在同级党委领导下开展工作，这种领导本身就包含着监督。这也是自我监督的一种重要实现路径。在推进改革中，需要将这种领导方式和程序确定下来，成为一种通行的工作规范。
三、监察官制度构建的实施路径
推进监察体制改革法治化进程的核心要素就是“人”，监察权的法定性必然要求监察权行使主体的法定性。《监察法》第2章“监察机关及其职责”第14条规定：“国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升制度。”这为我国建立和完善全新的监察官制度提供了初步的法律依据。那么，如何结合我国国情和反腐败工作的实际需要，并且从充分调动监察人员的积极性、主动性和责任感的角度出发，构建起中国特色监察官制度，从而在深层次上进一步推动我国监察制度改革朝着法治化方向深入发展？有学者指出，国家监察体制改革的成功实施需要切实加强专业化队伍建设，可以考虑参照法官、检察官或者警官制度样式来设置监察官制度，监察官在任职资格方面应不低于检察官任职资格，从而造就一支专业化的国家反腐败专门队伍。
笔者认为，监察委员会实质上就是在党的集中统一领导下的反腐败专门机构，具有强烈的政治性和专业性，这是由我国的政治制度安排和社会发展实际决定的。因此，监察委员会构成人员的入职资格必须要严格设置条件，这其中当然包括必要的政治条件。笔者认为，鉴于任何权力运行都具有自身的基本规律和具体特点，监察权更加强调其独立性、主动性、一体化。这就必然影响到行使监察权人员的组织管理体系也应当有自身的特殊性。既然国家已制定了针对行政公务员的《公务员法》、针对法官的《法官法》和针对检察官的《检察官法》，那么制定《监察官法》也是法治国家的必然选择。
其既有助于公职人员队伍管理的精细化，充分体现各自的职业特点；也有助于从立法的层面上，为监察委员会队伍的正规化、规范化和专业化建设提供宏观制度保障。
监察专员制度最早起源于瑞典，后来由于北欧五国（瑞典、芬兰、冰岛、挪威、丹麦）在政治和法律上极具相似性，这一制度逐渐被其他四国所接受。北欧五国法律对监察专员的任职资质具有非常严格的要求，尽管具体的细节不尽相同，但是总体概括起来主要包括以下三条：一是道德标准，即监察专员应当具有公认的崇高的道德和良好的操守；二是社会条件，即监察专员在当地必须具有一定的社会声望，没有不良的社会影响；三是职业水准，即监察专员必须出身于法律专业，接受过良好的、系统的职业训练，一般是从法官或者律师中挑选。当然，除了这三个基本条件之外，各国还制定了监察专员任职的其他条件，从而最大限度地保障监察专员身份的正当性、严肃性和权威性。
结合当前监察体制改革试点的实际情况，我国监察官制度构建需要经过一个逐步发展的过程，从而在改革的动力和定力之间找到一种平衡。如果规定监察官的任职资格须与检察官或者法官的任职资格相当，就脱离了实际情况，因为当前监察机关的组成人员比较多元化，采取“一刀切”的办法既不利于队伍的整体稳定，也不利于改革的顺利推进。为此，笔者建议我国监察官制度构建可以考虑“三步走”予以实现。
第一，监察官制度的初步构建阶段。这一阶段由于处于改革的初期，考虑到监察委员会人员构成比较“多元化”，既有来自纪委和监察局的干部，又有来自检察院的检察官，还有通过公务员考试进入的人员，此时监察官的准入条件不宜过高，可以考虑参照《公务员法》的相关规定，主要从政治素质、道德操守、学历背景、工作经历、任职回避等方面予以具体规定，凡是符合条件的，原则上都应当被任命为监察官，并按照职务序列加以管理，释放改革红利并激发改革热情。
第二，监察官制度的发展完善阶段。具体而言，一是监察官的准入条件应较前一阶段更为严格，除了基本的履职条件外，可以考虑建立监察官资格考试制度，凡是被任命为监察官的，应当通过国家统一的监察官执业资格考试，并取得执业资格证书，以保障监察官的最低任职标准。二是应当建立监察官职务序列制度，参照警官、法官或者检察官的职务序列，来制定和规范监察官职务序列。在此基础上可以考虑由中央层面统一出台关于监察官管理的暂行办法，为以后制定《监察官法》《监察委员会组织法》做好准备。
第三，监察官制度的成熟定型阶段。经过改革初期的积累和探索，在这一阶段可以考虑由全国人大常委会制定《监察官法》《监察委员会组织法》，对于监察官的准入条件予以严格规定，如学历要求更高、工作时间更长、回避要求更严等；此外，还要对监察官的职业保障（主要包括身份保障和薪酬保障）加以明确而周详的规定，真正将《监察法》所规定的监察官制度落到实处，以促使监察官心无旁骛地履行职责，逐步形成具有中国特色的监察官制度，充分体现出监察官职业的尊荣感和自豪感。
在全面依法治国的大背景下，国家监察体制改革法治化进程的深化发展必须毫不动摇地坚持党的领导；必须毫不动摇地以解决中国监察改革的实际问题为出发点和落脚点；必须毫不动摇地坚持中国特色社会主义监察体制。既然是改革，就必定会遇到一些前所未有的问题和挑战。对此，需要有足够的政治勇气和政治智慧来直面这场改革，注重中国特色社会主义法治思维方式在改革中的运用，将《监察法》的具体规定真正贯彻落实到位，切实保障《监察法》有效执行的生命力；与此同时，也需要找准改革路径和改革方法，更加注重从我国实际出发，不断健全我国监察法律体系，确保国家监察体制改革法治化建设不断发展和完善，全面构建起集中统一、权威高效的中国特色监察体系。