本文原载《法学杂志》2018年第7期,注释已略。
内容提要:在相当长的时间里,由于反腐败党纪缺乏相应的规范性且制定混乱,而与刑事法律存在脱节甚至矛盾冲突,不仅使得实践中对反腐败党纪与刑事法律的关系认识模糊、界限不清,也致使反腐败党纪与刑事法律衔接不畅,在处理违纪违法问题上时常出现偏差,纪法不分、以纪代法情形时有发生。其实,反腐败党纪与刑事法律在本质上是统一的。应在厘清各自内涵的基础上,进一步深化对二者界限与分工的认识,着力通过做好二者间的衔接,构建反腐败党纪与刑事法律相辅相成、相互促进、相互保障之格局。
关键词:党纪;刑事法律;关系;分工;纪刑衔接
一、反腐败党纪与刑事法律关系之研究
改革开放以来,渐趋猖獗的腐败犯罪不仅严重阻碍了我国经济的发展,而且还在某种程度上削弱了党和政府的威信和公信力,直接危及政权根基。党的十八大以来党中央从生死存亡的高度认识到腐败犯罪的危害,并持续施以重拳高压,坚持老虎苍蝇一起打,以致一批批“老虎”“苍蝇”纷纷落马,腐败蔓延势头得到一定程度遏制。然而,党中央对反腐败形势的定位仍是“依然严峻复杂”,并进一步提出要加快推进反腐败国家立法,完善惩治和预防腐败体系,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,坚决遏制和预防腐败现象。党的十八届六中全会专题研究“全面从严治党”问题,并作出相关决议;党的十九大报告中明确提出,“反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”,力争早日“夺取反腐败斗争压倒性胜利”。为此,要坚持全面从严治党,必须以党章为根本遵循,严明党的纪律,强化党内监督,以零容忍态度惩治腐败,不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。这既是习近平新时代中国特色社会主义思想的有机组成部分,也是我党治国理政的基本方略。
而立足于全面从严治党之背景以及反腐败新常态,强化对反腐党规党纪与刑事法律关系的研究,不仅有助于进一步严密反腐败的刑事法律,织密刑事法网,构建不敢腐的惩戒机制,也有助于完善预防和查处腐败方面的党规、纪律处分制度,构建不能腐的防范机制,有助于在反腐败实践方面构建二者相互促进、相互保障、相辅相成的协调衔接格局,构建不想腐的保障机制。唯有如此,方能深入推进反腐败斗争,不断提高党的建设质量,把党建设成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党,才能巩固并发展反腐败斗争压倒性态势,最终取得反腐败斗争的压倒性胜利。
二、反腐败党纪的学理辨析
(一)全面理解反腐败党纪的内涵与特征
首先,党纪与国法是不同的概念。党纪是指一个政党为了保证党的路线、方针、政策的贯彻执行,维护党的团结统一和教育党员遵纪守法,按照一定原则而确立的各项党的规定,是全体党员和党组织必须遵守的党内行为规范。其制定的依据是党的性质、纲领和任务。就反腐败党纪的内容来看,其主要规范党员和各级党组织在政治、组织、廉洁、群众、工作及生活等诸多方面的行为。反腐败党纪的渊源或者形式主要包括以下两方面:
1.成文形式的党纪文本。党纪作为政党的纪律规范,是党内规范体系的重要组成部分。作为行为规范,党纪与一般法一样具有成文的表现形式。对此,《中国共产党党内法规制定条例》确立了党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等7种党内法规的形式,而《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《条例》)以及《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》等作为党内法规的一种,是成文形式的党纪最直观的体现。
2.不成文的规矩。党的不成文规矩,主要包括党的优良传统和工作惯例。习近平总书记指出:“党内很多规矩是我们党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例,经过实践检验,约定俗成、行之有效,反映了我们党对于一些问题的深刻思考和科学总结,需要全党长期坚持并自觉遵循。”这些在长期实践中形成的优良传统和工作惯例,虽然不是以成文的文件形式表现出来,但对党的组织和党员具有约束力,具有实质性规范内容,也是党规党纪不可或缺的组成部分。为什么说党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例也是十分重要的党内规矩呢?正如习近平总书记所言:“这是因为,对我们这么一个大党来讲,不仅要靠党章和纪律,还得靠党的优良传统和工作惯例。这些规矩看着没有白纸黑字的规定,但都是一种传统、一种范式、一种要求。”不成文规矩的一个显例是中国共产党1949年3月在西柏坡立下的“六条规矩”。而新修订的《条例》中也明确规定,“对于违反党的优良传统和工作惯例等党的规矩,在政治上造成不良影响的”,或者“党员领导干部对违反政治纪律和政治规矩等错误思想和行为放任不管,搞无原则一团和气,造成不良影响的”,都要予以党纪处分。这就说明我们党形成的优良传统和政治规矩也可能成为纪律的要求。不过,需要说明的是,笔者的研究主要还是存在于规范层面即成文形式的反腐败党纪和刑事法律的衔接问题。
关于反腐败党纪的特征,可以从以下几方面来把握:首先,在内容上,反腐败党纪是调整党内行为的规范,党的纪律调整的不仅是党员行为,还包括党的组织。其次,在制定主体上,反腐败党纪是由党内特定主体制定、修改、认可、解释的行为规范。同其他成文规范一样,反腐败党纪创制主要也是通过制定、认可和解释三种方式。再次,在调整方式上,反腐败党纪主要通过设置义务实现对党员和党组织的调整。通过对党员和党组织设置禁止性规范,使党员干部明确什么不能为、不当为,以及实施违纪行为应受何种处罚效果,从而避免实施违纪行为。此外,反腐败党纪党规制定后,需要靠特定的机构保证实施。在我国,党的纪检监察部门是保证反腐败党纪执行、贯彻实施的主要机构。这就保证了反腐败党纪的强制力,使得“文本上的法”成为“现实中的法”,确保党制定的纪律通过执行由应然状态转为实然状态。
(二)反腐败党纪与相关概念的关系
1.反腐败党纪与党章的上下位阶关系。《条例》第1条明确揭示制定的根据在于《中国共产党章程》。这也说明党章在党规体系中具有母法地位,是最高的党内规范。党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出了根本规定。其他党规党法则是党章有关规定的具体化,是这一体系中的部门法或子法,具体规定党组织或党员在各个具体领域中的权利与义务。作为反腐败党纪的《条例》也是子法,其制定不能违背党章而要维护党章,通过强制力和约束力保证党员义务的履行。
2.反腐败党纪与党的规矩的关系。古人云:“欲知平直,则必准绳;欲知方圆,则必规矩。”党的规矩是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规范和准则,既包括党章、党纪、国法这样的硬性约束,也包括党的优良传统、工作惯例等软性的未成文的内容,是“正式规矩”和“非正式规矩”的集合体。正式规矩指的是已经成文的对党员具有普遍刚性约束的行为准则,主要包括党章、国家法律和成文的纪律三个部分。非正式规矩指的是未成文的、主要依靠党员自我约束来维持的行为准则,主要包括党的优良传统、工作习惯和未成文的纪律具体而言,党章是全党必须遵守的总章程,也是总规矩;党纪是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行为方面必须遵守的刚性约束;国家法律是党领导人民制定的,全体党员干部必须模范执行的规矩;而党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例,则是经过实践检验,约定俗成、行之有效,需要全党长期坚持并自觉遵循的不成文的规矩进言之,反腐败党纪作为党的刚性规矩,与党的规矩是包含与被包含关系。笔者主要论述的是如何在执行反腐败党纪与国家刑事法律过程中做到纪法衔接与协调,这就需要对党纪和法律的关系,尤其是与刑事法律关系有清晰的认识。
3.反腐败党纪与其他相同位阶党内法规的关系。在党内规范中,除了党章,还有诸如《中国共产党廉洁自律准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《党政领导干部选拔任用工作条例》等体系庞大的规范体系。反腐败党纪与这些规范的关系应当说是处于相同位阶,具有同等的效力。
三、深刻把握反腐败党纪与刑事法律的界限
(一)反腐败党纪与刑事法律关系的认识偏差
在理论研究和实际工作中存在两种片面倾向:一是模糊二者边界、将它们混为一谈;二是将它们割裂开来、对立起来,认为依法执政和依法治国只要有国法即可,不必再有党规,制定和实施党规容易冲击国法的权威性和统一性笔者认为,必须对这两种片面认识予以理论上的回应,以便进一步处理好二者之间的关系。
1.党纪与国法混同论。这种观点认为既然党纪和国法都是在党的领导下制定的,那就不必分得太清楚,也难以分得很清楚。这种倾向容易造成以党纪代替国法或者以国法代替党纪,以致在实践中产生以党纪处分代替刑事处罚的现象。事实上,党规与国法作为中国特色社会主义法治体系的两个相对独立的组成部分,角色不同、功能互补,分工不分家。国法体现的是国家意志,由国家制定或认可,依靠国家强制力保证实施;党纪体现的是党的统一意志,由特定党组织制定,依靠党的监督执纪问责等保证实施。党纪侧重于规范党的政治、廉洁、组织、生活等党务关系,不能直接设定国家政权组织的产生和运行,不能作出减损公民权益或者增加公民义务的规定;而国法侧重于规范调整社会关系,不能直接设定党组织的产生和运行,不能规定党员权利义务、党组织职权职责。在国法止步、不宜进入的管党治党领域,党纪发挥主导性作用;对国法调整所涉及的党外领域,党纪不能越界、不得越俎代庖,二者相辅相成、各司其职。
2.党纪与国法对立论。如部分群众存在“党大于法”的错误认知,把党纪与国法对立起来。这一错误认知其实是把“党与法”的关系替换为“权与法”的关系,一系列腐败犯罪背后是以言代法、以权压法、徇私枉法,折射出“权大于法”之乱象,导致党的公信力降低。可以说,个别腐败分子的违法乱纪行为影响了公众对于执政党合法性的判断,使人产生“党比法大”的感受。事实上,党是一个政治组织,法是一套行为规则,两者不存在“谁大谁小”的问题。“党大还是法大”是一个伪命题,对于各级党组织和领导干部来说,党大还是法大背后,需要真正解决的是“权大还是法大”的真命题。要解决好这一问题,就必须强调法治,就要做好党纪和刑事法律在制度上和实施上的衔接。
(二)反腐败党纪严于刑事法律的解读
党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),旗帜鲜明地指出:“党规党纪严于国家法律。”这是因为,“法律是对全体公民的要求,党内法规制度是对全体党员的要求,而且很多地方比法律的要求更严格。”可见,这里的“严”是指严格,可以从“多”“高”“深”“先”等层面来认识和把握。
1.反腐败党纪的约束性要求比刑事法律多。政党作为旨在实现拥有政权目标的特定群体,在组织内部必然要形成需要全体成员普遍服从的权威、全体遵循的规则、集体共享的价值、充分一致的目标,这就导致政党对其党员有着特殊的要求,也即刑事法律所不加禁止的行为,党规党纪则可能要加以禁止。由此就决定了反腐败党纪在要求上要多于国家法律,也即其对党员在言行上的约束要比刑事法律对公民的要求更宽更广,没有触犯法律的行为未必就没有违反党规党纪。
2.反腐败党纪对党员比刑事法律对公民的要求标准高。从马克思主义政党的属性来看,作为工人阶级的先锋队组织,对其党员言行的标准要求更高,也即党纪的标准要高于刑事法律的标准。先进性是马克思主义政党的本质属性,先进性不仅体现在理论、纲领、宗旨、政策的科学性上,还体现在党员在价值观念、言行举止的模范性上,也即党员的言行举止不能仅仅停留在不违反刑事法律这一层次上,还必须高于“合法”这一对“公民”最基本的要求,而且要超越社会主义道德的要求而自觉发扬共产主义道德。如对于发生不正当性关系的情形,刑法及相关法律并没有做出入罪的规定,但《条例》就予以惩戒。
3.与刑事法律相比较,反腐败党纪的强制力主要源于内心深处的认同与坚守。党纪固然需要外力来维系,但 得以有效实施的基础却是党员发自内心的对党的纪律的高度认同和自觉执行,这就使得党纪具有相较刑事法律而言更强的严肃性和约束力。
4.一般情况下触犯反腐败党纪要先于违反刑事法律,即违法必先破纪。共产党员的任何腐败犯罪行为必然是违反党纪的行为。对违纪行为的党内审查一般要早于国家法律的介入。此外,即便是已受到刑罚处罚的党员,还要按照相应情况给予党纪处分,即使依据法律最终予以不起诉或者免于刑事处罚,也要给予党纪处分,这亦是“党规党纪严于国家法律”的重要体现。
(三)反腐败党纪与刑事法律的区别
反腐败党纪与刑事法律存在静态和动态方面的区别。静态上的区别主要是从一般文本意义上来讲,主要是内容和形式上的不同;而二者的关键性差异在于,每一个腐败案件都存在从案发到侦办再到责任实现的动态过程,这个过程往往存在着不同权利或权力主体,基于不同违纪或者违法犯罪事实,将相应的规范适用于违纪违法嫌疑人,从而影响相应主体职权和义务的实现,以及违纪责任和刑事责任的承担。反腐败党纪与刑事法律正是在这种动态运行中表现出关键性差异。
1.反腐败党纪与刑事法律的一般性区别--基于静态的考量。一般来看,反腐败党纪与刑事法律存在以下明显的区别:(1)制定主体不同。反腐败党纪是由政党制定的,而刑事法律则是由全国人民代表大会及其常委会这一最高权力机关制定的。(2)适用对象不同。反腐败党纪主要适用于党内主体,包括全体党员和各级党组织;刑事法律适用于全体公民,包括党员,党员受到党纪和国法的双重约束。(3)适用范围不同。反腐败党纪不仅是行为规范,同时也对党员的思想作风、道德品质作出要求。如刑法往往将与他人发生不正当性关系视为不道德问题,不进行规范,而党纪则要求对发生不正当性关系的党员进行警告直至开除党籍处分。(4)实现责任的方式不同。违反党纪的一般要由有权党组织按照程序规定,做出处分;而涉嫌腐败犯罪的人一般由司法机关在查清犯罪事实后,对其进行定罪量刑。(5)处理结果不同。违反党纪需要处分的,可以警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍等;违反刑事法律的,一般要受到管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑乃至死刑等主刑处罚,还可附加适用或单独适用附加刑,如罚金、没收财产和剥夺政治权利等。
2.反腐败党纪与刑事法律的关键性差异--基于动态的考量。除了上述显而易见的区别外,反腐败党纪与刑事法律还存在一些关键性的差异,主要体现在二者在调整党纪关系与刑事法律关系过程中涉及到的主体、客体两方面。
何谓反腐败党纪关系的主体从不同角度来看可以有不同的结论。从主体的性质看包括党组织、党员与党外主体。党组织按照不同标准又可以进一步细化。以层级为标准,党组织可分为中央党组织和地方党组织;以职能为标准,党组织可以分为领导组织和执行组织。这里需要注意的是,非党组织和党外群众作为党外主体,也属于反腐败党纪关系的主体,与党组织紧密关联。例如,党的纪检机关和党员领导干部作为党组织或者党员主体,与行贿人、举报人、证人、鉴定人等党外群众就有联系;又如,从对党组织和党员的监督来看,虽然党内的监督主体发挥着重要作用,但是我们党始终重视党内监督和党外监督相结合。根据《中国共产党党内监督条例》,党外监督主体主要包括各级人大、政府、监察机关、审计机关以及政协、民主党派和人民群众。这些主体通过不同的途径实现对党组织或者党员的监督,故而就和党组织一道成为党纪关系的主体。
而反腐败刑事法律关系主体的范围,包括创制刑罚权的国家立法机关,行使国家刑罚权(求刑权、量刑权与执刑权)的侦查、起诉、审判与执行机关,以及腐败犯罪人。这里的腐败犯罪人的范围,根据《刑法》及相关司法解释的规定,指的是国家工作人员,即国家机关中从事公务的人员。只有从事公务的人员才能成为反腐败刑事法律关系的主体。所谓“从事公务,指的是代表国家机关、国有公司、企业、事业单位人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。公务主要表现为与职权相联系的公共事务活动以及监督管理国有资产的职务活动。”此处还应当注意,虽然刑法上规定了应然层面有哪些可以成为反腐败刑事法律关系的主体,但并不是“实然”主体,在上述国家工作人员并未实施腐败犯罪、触犯刑法时,不能成为反腐败刑事法律关系的主体,只有实施了相应腐败犯罪时,才能说成为了反腐败刑事法律关系的主体,因为犯罪是产生这一关系的事实前提,正如反腐败刑事法律规范是产生刑事法律关系的法律前提而所谓反腐败党纪关系的客体,则是指反腐败党纪关系主体的权利义务或职权职责所指向的对象。反腐败党纪关系的客体主要包括以下几类:一是行为。党员或者党组织的行为能够满足特定的利益和需要,可以成为反腐败党规关系的客体。行为可分为两种,一种是守纪行为或执纪行为,它要求相应主体必须做出一定的符合党规党纪要求的活动或行为;另一种是违规行为或者违纪行为,它表现为主体实施的某些与党纪要求相违背的活动或者行为,即“不当为而为”或“禁止为而为”。二是物。在反腐败党纪中所体现的主要是对党员领导干部纪律要求中所涉及的物,比如党员应当对其个人财产进行申报时所涉之物、在国内外交往中收受的礼品实施登记时所涉之物,以及在纪律处分条例中明确的各种涉及违纪之物,包括违纪行为所获得的金钱或财物。三是资格或者身份。在反腐败党纪关系中,主要是党员的身份的限制或者剥夺、党员荣誉称号的授予和撤销。四是精神产品。这主要是指反腐败党规制度、反腐败党的理论成果以及意识形态。这些反腐败党纪关系的客体中,最主要的当属违纪行为,其必须是危害党、国家和人民利益的行为,即对党和社会具有一定的危害性;必须是违反党的纪律处分条例和其他纪律处分规定的行为,即具有违反党的纪律规范的属性;必须是依照党的纪律处分条例和其他纪律处分规定应当受到党的纪律处罚的行为,即具有应受到党纪律处分处罚的属性,即应受处分性。
而反腐败刑事法律关系的客体,在概念上也应当是国家行使刑罚权与犯罪人承担刑事责任所指向的对象,这个对象是犯罪人部分利益的载体。包含了三类:一是人身。这里的人身指的是犯罪人身体本身,不是一般理解上与其相对应的人的生命权、健康权等利益,而是这些利益的载体,同时又是有形的、客观的。针对腐败犯罪适用的刑罚中的死刑、无期徒刑以及有期徒刑通过刑罚权的行使作用到犯罪人人身,使其遭受痛苦,实现刑事责任。二是金钱,主要是指作为罚金和没收财产对象的犯罪人物质利益的载体。如果刑罚权针对的是犯罪人的财产,那么这种财产必然表现为金钱,或者能够以金钱衡量,此时作为犯罪人利益载体的金钱也是有形的、客观的和可测量的,如腐败犯罪嫌疑人被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序所针对的违法所得。三是资格。该客体作为一种无形物,比较难以明确其到底是利益还是利益的载体。以剥夺政治权利为例,当对犯罪人施以剥夺政治权利时,犯罪人政治利益或者“好处”如参加选举、担任公职等受到限制,国家机关行使刑罚权剥夺的对象,正是承载犯罪人选举权被选举权、言论自由、担任公职权利等利益的资格,而这种资格恰好是犯罪人向国家和社会承担刑事责任的对象。
(四)反腐败党纪与刑事法律在本质上的统一
1.都是党和人民意志的集中体现。反腐败党纪体现了党的统一意志,党的“统一意志”决定了反腐败党纪的本质属性。中国共产党党章明确规定了,中国共产党始终代表中国最广大人民的根本利益,党的宗旨在于全心全意为人民服务。而反腐败党纪正是以维护党的宗旨作为任务。以《宪法》为统领的刑事法律同样也是党和人民意志的集中体现,《宪法》序言中明确指出,中国特色社会主义事业的成就,是中国共产党领导中国各族人民,在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下,坚持真理,修正错误,战胜许多艰难险阻而取得的。我国《刑法》在其第2条明确了其任务之一就是为了维护人民民主专政的政权和社会主义制度。其分则第一章明确规定了颠覆国家政权等危害国家政权的犯罪,对各种危害国家政权的犯罪规定了较为严厉的法定刑,就是为保护我们党领导人民取得的政权以及国家安全。
2.在指导思想上是相同的。反腐败党纪作为党规党纪的重要内容,以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导思想。刚刚修正的《宪法》序言重申了《党章》的指导思想,《刑法》以及《刑事诉讼法》等刑事法律则是根据宪法制定的,从而保障了指导思想的一致性。
3.在价值目标上具有一致性。《党章》明确了党的最高理想和最终目标是实现共产主义,反腐败党纪是党章的具体化,是为了维护这一最高理想和最终目标而制定的。中国共产党人追求的共产主义最高理想,只有在社会主义建设事业顺利进行的基础上才能实现。而刑事法律的任务是同破坏社会秩序、经济秩序等一切犯罪行为作斗争,从而保障社会主义事业顺利进行。
4.都统一于宪法之下。二者都强调了宪法至上的原则。党的十八届四中全会《决定》指出,“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则。”《中央党内法规制定工作规划纲要(2013-2017年)》明确要求制定党内法规当以“宪法为上”,“以宪法为遵循,保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求”。反腐败党纪作为一项重要的党内法规,必然也要以宪法为遵循体现宪法和法律的精神和要求。而包括刑事法律在内的各项法律,在制定时也是以宪法为根据。
5.制度根源具有统一性。在中国特色社会主义法治视域下,依规治党与依法治国具有高度的一致性。党规与国法二者作为中国特色社会主义法治体系的两个相对独立的组成部分,角色不同、功能互补,分工不分家。党的基本政策往往要体现或规定在宪法和法律文件中,构成宪法和法律的核心内容,被赋予法律效力。而宪法和法律是中国共产党和人民意志的体现,宪法和法律的某些具体规定本身也是党的政策的组成部分,宪法和法律制定、实施本身就是在执行党的政策。
只有在坚持反腐败党纪与刑事法律相统一这一前提下,才能正确处理好二者的关系。但是在实践中存在对反腐败党纪与刑事法律关系的不正确认识,如对反腐败党纪严于刑事法律的认识不到位,以及将二者完全混同或者对立起来,都需要予以澄清,这不仅关涉如何做好反腐败党纪与国法的衔接,更关涉到如何在新形势下进一步做好从严治党以及反腐败工作。
四、正确处理反腐败党纪与刑事法律的衔接
(一)反腐败党纪与刑事法律衔接中的问题
反腐败党纪作为党内法规体系的重要组成部分,刑事法律作为法律规范体系的重要组成部分,它们统一于中国特色社会主义法治体系。一方面它们于各自体系内部必须实现统一和协调;另一方面,二者之间必须形成协调和互动的良性关系,这不仅是实现全面从严治党目标的客观要求,也是腐败问题严峻现实的需要,对整个法治的健康发展也至关重要。反腐败党纪与刑事法律的衔接具体是指对于党员根据党纪规定构成违纪、根据刑法规定构成犯罪的行为,分别由纪律检查机关或相关党组织、监察机关与司法机关通过移送材料等相互支持配合的方式先后对其进行纪律追究和法律追究的过程新的纪律处分条例对党员涉嫌犯罪的部分内容予以删除,避免了以党纪处理代替刑事处罚,体现了党纪严于刑事法律的要求,但是实践中还存在着不协调、不衔接。
1.实践中案件查办工作机制不健全。从现行规定看,反腐败党纪与刑事法律分工是较为明确的,对于违法的腐败行为,如果构成犯罪,除了追究刑事责任,还需要进行党纪处分。在纪律审查中发现党的领导干部严重违纪涉嫌职务违法犯罪的,应当先做出党纪处分决定,再移送行政机关、司法机关处理。但是具体如何操作尚无统一做法,比如《纪律处分条例》规定,对违反党纪同时涉嫌违法犯罪的应当及时移送司法机关、行政机关处理,但是如何移送并没有在程序上予以细化,虽然有相关的程序性规范,如《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》,但其也仅在第37条中规定,“若发现违纪党员同时又触犯刑律,应适时将案件材料移送有关司法机关处理。”正是由于此规定的粗漏,导致实践中在处理具体案件时无所依循。此外,刑事法律方面,司法机关向纪检监察部门移送案件材料的规定也较为稀少。如检察机关认为“对不起诉人需要给予行政处罚、行政处分的,应当提出检察意见,连同不起诉决定书一并移送有关主管机关处理,并要求有关主管机关及时通报处理情况”,但对于检察机关认为需要给予党纪处理的是否参照处理并未明确。
2.涉案款物的处置存在制度缺失。在纪检监察部门审理违纪案件做出处分决定后,往往会面临对涉案款物的处置,其中有部分需要移送司法机关作为证据使用,不过仍有一些无法移送的财物,比如:党纪处分条例规定的违纪党员收受的“可能影响公正执行公务的礼品、礼金”或者“其他超过正常往来范围内的礼金”等,有一部分是违纪所得,是没有办法移送给检察机关的。对于这一部分涉案款物应当如何处理,是否由纪检监察部门直接上缴国库,中共中央纪委、监察部1998年颁发的《关于纪检监察机关加强对没收追缴违纪违法款物管理的通知》曾有所涉及,但纪检监察部门是否有权没收这些无法移送的涉案违纪款物以及是否必须移送司法机关审查,却并无明确的法律规定,以致对这部分财物无法作为认定嫌疑人是否构成犯罪、成立自首等的证据,造成处理上的困难。
3.“双规”措施无立法依据问题。在实际工作中,“双规”这一组织措施面临着不少质疑。一是“双规”在历史过渡期内具有现实合理性,但其所依据的《纪检机关案件检查工作条例》是党规而不是法律,这不仅使其与《立法法》中规定的立法保留事项“剥夺公民政治权利和限制人身自由”必须要通过法律予以规定相违背,也与联合国《公民权利和政治权利公约》及国家宪法强调的人权保障精神不符。二是由于缺乏有效的外部制约,在“双规”过程中不免存在一些问题,不利于对违纪者的调查取证,影响办案效果。三是“双规”期间效果其实和指定居所监视居住类似,而2012年我国新修订的《刑事诉讼法》明确了指定居所监视居住在被判处有期徒刑、拘役甚至管制时可以折抵刑期,但被“双规”的违纪人则无此“待遇”。因此这种于法无据的现状亟待改变已成为学界的共识。也正是在此背景下,监察委的留置措施应运而生。
4.腐败违纪违法案件中律师介入问题。新的《监察法》虽然在定位上属于反腐败国家立法,不同于《刑事诉 讼法》等刑事法律,但其中涉及到的案件管辖、级别管辖、技术调查措施、限制被调查人人身自由的调查权等无疑属于刑事性条款,应当注重保障被调查人基本人权以及程序合法等原则。而监察委员会调查期间准许律师参与正是对被调查人人权保障的具体体现。令人遗憾的是,尽管在《监察法(草案)》征求意见过程中,很多专家、学者均主张允许律师介入,但是最终通过的《监察法》仍基于律师介入会影响、干扰调查进程等考虑,否决律师在监察委调查阶段介入。实际上,这是对律师的作用缺乏清晰的定位和认识,某种程度上也是对被调查人基本权利的漠视。司法部张军部长2017年3月12日在全国两会“部长通道”接受采访时曾谈及律师工作。他发自肺腑地指出,律师是法官的朋友,同时也是检察官、警察的朋友,因为律师执业使起诉和公安办案得到有效监督,推动执法司法机关按程序依法办案,促进了公正。就此而论,律师又何尝不是监察官的朋友?
(二)妥善处理反腐败党纪与刑事法律衔接问题的原则及建议
1.在反腐败党纪的制定上,坚持“宪法至上”“党章为本”原则。反腐败党纪的规定既不能违背宪法和刑事法律的精神和要求,也不能违背党章的基本原则、要求和任务。“宪法至上”是指党纪以宪法为遵循,保证反腐败党纪体现宪法和法律的精神和要求,保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一,确保各级党组织和党员在宪法和法律的范围内活动,认真履行党内的各项职责和义务。“党章为本”是指以《党章》为根本,按照《党章》确定的基本原则、要求和任务,推进反腐败党纪等党内法规制定工作。纪律处分条例的修改,将与刑法规定重合的内容予以删除,就是对这一原则的坚持。
2.坚持反腐败党纪与刑事法律相互配合原则。在从严治党战略布局下,我们党在反腐败上取得了巨大成绩,今后将继续保持从严治党永远在路上,这就要求不断加强执纪执法,强化党纪与刑事法律之间的协调配合,发挥党纪与刑事法律在不同阶段不同层面的作用。具体而言:一是在纪律审查中发现党的领导干部严重违纪涉嫌犯罪的,应当先作出党纪处分决定,再移送监察机关、司法机关处理,做到“纪在法前”。二是人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现党员干部涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索,应当移送监察机关,由监察机关依法调查处置。对有职务违法行为但情节较轻的党员干部,可以直接或者委托有关机关、人员进行谈话提醒、批评教育、责令检查或者予以诫勉,给以纪律处分;对于违法的党员干部依照法定程序给予政务处分;对涉嫌职务犯罪的,移送人民检察院依法审查、提起公诉,从而充分体现“纪严于法”。如此而言,不仅可以改变仅将法律的底线作为党员的行为底线、对党员要求过低的情况,也可以加重对违法乱纪党员的惩处力度,做到党纪国法的双重处罚,进而妥善解决工作机制不健全问题。
3.完善各项制度,实现反腐败党规党纪与刑事法律相互衔接转化。
其一,利用改革推进刑事法律的完善。需要在公权力系统或全社会范围内予以调整,但暂不具备制定或修改法律法规条件的事项,可以先在党内或者试点地区“先行先试”,待条件成熟后再制定或修改相关法律法规。如我国目前进行的监察委员会改革的目标,是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。工作机构的整合必然涉及相关法律的变更,而全国人大常委会通过制定出台《关于在北京市山西省浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》以及于2018年3月提交全国人大审议并表决通过的《监察法》,无疑为这一改革方案提供了法治保障。随着《监察法》的通过,相应的《刑事诉讼法》中关涉反腐败的刑事法律条款必然需要修改,以最终建立起对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。
其二,推动反腐败党纪适时向法律转化。《条例》等党的反腐败纪律规定发挥了非常重要的作用,应当在及时总结党纪执行情况的基础上,并通过法定程序把那些经过实践检验、比较成熟的制度上升为国法,更好地用法律规范权力的运行,约束党政机关工作人员的从政行为。比如党纪中占用公物归个人使用的行为,与刑法上挪用公款罪的规定有相同之处,完全可以考虑在适当的时机修改刑法,将占用公物归个人使用的,纳入刑法规制范围。再如,领导干部财产公示,本应由国家法律调整和规范,但因国家立法条件尚不成熟,目前主要以党内法规的形式进行规范,待条件成熟时通过立法转化施行。
其三,尽快依据《监察法》以监察委的留置措施取代“双规”。随着检察机关查办职务犯罪的部门整体转隶到监察委,由其行使的职务犯罪侦查权已在法律上转化为调查权,“调查权”与“侦查权”虽然名称不同,但是权力的属性没有变化,即仍然包括之前检察机关行使的侦查权能,同时也赋予了一些新的权能或措施,例如“留置”。根据《监察法》的规定,对不构成职务犯罪的一般违纪行为或者一般职务违法行为,也能采取留置措施,可见留置权的对象有所扩展。虽然采取留置的是监察委,但从监察委的设置情况来看,它是与纪委合署办公的,因此对于之前存在于党员执纪问责中的双规措施完全可以取消,而以留置措施替代,如此也可避免之前对违纪党员进行双规没有明确法律依据,可能侵犯被调查人权利之弊端。而且,对监察委赋予“留置”权非“侦查”权也是为了符合“不同于刑事侦查权,不能简单套用司法机关的强制措施”的定性,这样即实现了不与《刑事诉讼法》规定的拘留、取保候审、监视居住、逮捕等强制措施相混淆,强调该职权行使的专属性和对象的特殊性。最后,该留置措施应当包含对腐败行为刑事处置权能。所谓“刑事处置权是国家统治权的一部分,是国家为了维护自己的安全以及社会的正常运行,通过立法制定刑事法规,将各个领域中严重危害社会的行为规定为犯罪,并规定相应的刑事处置措施(主要是刑罚)。”监察委通过留置对腐败行为进行刑事处置,具有明确的宪法和监察法依据。
4.妥善回应腐败违纪违法案件中律师介入问题,保障被调查人基本人权。笔者认为,应考虑腐败案件的不同性质,分阶段明确律师介入时机:一方面,对于既违纪又违法且案件尚在违纪调查处理阶段时,此时只是组织处理,不涉及法律问题,因而无需律师介入;对于监察委员会审理的重大违纪涉及违法犯罪的案件,可以借鉴我国香港特区的经验,允许律师以法律帮助人的身份介入。例如,我国香港地区《廉政公署(被扣留者的处理)令》就明确规定:被扣留者享有与法律顾问通讯,以及嫌疑人有权会见律师获得法律咨询和帮助的权利。另一方面,对于只是违纪且最终只是处以党纪处分而未移送监察委的案件,因为党员此时受到的组织处理不属于刑事处分,且一般最严重的只是开除党籍处分,不牵涉人身自由的剥夺或限制,无需律师介入。
五、结语
党的十九大报告中明确指出,“全面从严治党永远在路上”,作为法学研究人员尤其是刑法学者,“要深刻认识党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验的长期性和复杂性,深刻认识党面临的精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险的尖锐性和严峻性,坚持问题导向,保持战略定力,推动全面从严治党向纵深发展。”而在强调从严治党“四种形态”的大背景下,党纪与国法的关系是一个大命题。《刑法》以及《刑事诉讼法》等刑事法律作为国家基本法律,如何处理好与反腐败党纪的关系,实则是如何处理好四种形态中第四种形态问题,加强对此方面的关注就显得尤为重要。在加强理论研究方面,需要不断深化对党纪与刑事法律关系的认识,从而在科学把握二者的同与不同的基础上,制定更加科学的行为规范。同时,在操作层面,纪检、监察以及司法机关既要做到严格执纪、严格公正执法,加强纪法衔接,体现纪在法前、纪严于法的要求,也要及时总结在执纪执法中的经验,将管党治党建设党的经验移入国家法律体系中,发挥党纪在惩治腐败、引领社会主义核心价值方面的先导性作用,构建反腐败党纪与国法相辅相成、相互促进、相互保障的格局。