作者简介：李瑛，东南大学纪委
文章来源：本文原载《中国高校科技》2015年第5期，注释已略。
摘要：高校国有资产作为高校持续发展强有力的条件保障和物质支撑，在生产经营和开拓业务中，直接面向市场，经济活动频繁活跃，因此在党风廉政建设和反腐败斗争中面临着严峻的考验。驻教育部纪检组组长王立英同志多次在会议中强调，要进一步加强高校国有资产风险防控，规范高校国有资产管理。因此，如何通过制度廉洁性评估，加强对高校产业腐败问题防范与治理的顶层设计和政策引导，编好“制度的笼子”，做好风险防控和跟踪管理，确保国有资产保值增值，已经成为高校产业发展的迫切需要，更是成为高校党风廉政建设和反腐败斗争的重要课题。
关键词：高校；国有资产；党风廉政；廉洁性评估；
一、高校国有资产管理制度廉洁性评估的理论依据
制度作为一种要求大家共同遵守的办事规程或行为准则，其本身似乎不存在廉洁性问题，但制度的好与坏对腐败的产生具有直接和必然的影响。早在1980年，邓小平同志就指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”正如现任中南大学宪法学与行政法学研究所所长邓联繁所说，制度承担着为权力设限定边的重要使命。制度的建设情况、质量水平直接决定着权力的限度，关系到高校国有资产是否成为腐败的又一个“温床”。
体制性腐败、制度性腐败是反腐败的重点和难题。为什么很多制度看起来很周密，但实际上却不管用?工作实践发现，一定程度上讲，制度本身是有责任的。有的制度缺乏对权力限度与边界的规定，导致权力失序；有的制度虽有一定的权力限度与边界规定，但规定得不清晰、不准确、不完整、不科学、不合理甚至不合法，从而弱化乃至失去了指导性、操作性。针对制度设计中出现的权力失序等问题，西方学者提出“理性经济人假设”，把政府官员假设为具有“趋利避害”天性的“理性经济人”，假定人都是利已的。18世纪英国哲学家和思想家休谟在谈到宪政制度的设计时指出：“在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每个成员都设想为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目标。”“无赖假定”的制度设计不把公民权利的保护寄托于有权者的良心发现，而是通过种种强制性的预防措施，限制他们的权力，防止其将不正当的企图付诸实施，以此来保障公民不受统治者滥用权力之苦。这两种学说都着眼于从人的天性角度进行制度设计，通过制度预防来限制权力的扩张，基于此，“预防理念”应运而生。1989年，第4届国际反贪污大会明确指出：消除贪污、腐败要以预防为主。因此，基于预防与惩处相结合的监督职能合一现在正成为国际上通行的一种监督模式，其核心在于通过制度预防，解决权力运行的监控机制问题，使权力不能被滥用。
这不单是观念上的转变，更是一种职能的转变。起源于2009年海南省纪检监察机关的“制度廉审”，后发展为制度廉洁性评估，就是在此大背景下产生，其要义即旨在通过架构制度与管理活动之间的约束关系，实现廉洁政治。近些年来，高校也在不断的引进这种工作理念，教育部纪检组在2011年提出“认真开展制度廉洁性评估，积极开展廉政风险排查，有效防止利益冲突。”2013年教育系统党风廉政建设中再次将“建立教育改革措施出台前的合法性、廉洁性论证评估机制，健全防止利益冲突制度”作为建立符合教育特点的惩防体系的工作要点之一进行部署。以上部署即是希望通过政策措施的廉洁性评估机制，框定权力的边界，让制度在反腐败中的作用发挥得更加充分，消除制度腐败和制度失灵，将有害制度形象、有违制度本质的现象予以纠正。反映在实际工作中就是在近年来，高校在不断健全惩处性制度建设时，同步推进与完善预防性制度建设，意在将有关腐败问题消灭在萌芽之中。
高校国有资产管理作为高校事业发展的物质基础，其制度建设的重要性不言而喻。加强国有资产管理预防性的制度设计，消除制度性腐败问题成为高校国有资产制度建设的不可或缺的一部分。十八大以来，权力清单制度已经在越来越多的地方推行。教育部在2015年工作要点中提出“实行清单管理，依法明确权力清单和责任清单”，推进教育领域的综合改革。高校国有资产管理领域权力清单制度也在推进，但实际工作中，我们发现有些清单所列的权力仍然属于不合理权力，如变相保留无法明确授权或其他不该拥有的权力；有些虽列出清单但存在运行程序过繁、过程不透明等现象和问题。要解决此类问题，就需要通过制度廉洁性评估，使权力在经合法性审查之外，还要进行廉洁性审查，以堵塞规范权力的相关制度当中的腐败漏洞。
二、高校国有资产管理加强党风廉政建设面临的形势
随着国家对高等教育投入的逐年增加，经过长期发展和积累，高校己经形成规模相当可观的国有资产，截至2012年度，教育部直属高校、直属单位资产总量达7000亿元。但在高校国有资产规模逐步扩大的同时，国有资产管理机构不健全；对所办企业监管不到位；资产配置论证不充分等一系列问题，成为高校腐败发生的诱因。
2.1制度廉洁性评估是防止高校国有资产管理利益冲突的廉政策略
腐败就其实质而言是公共权力的私利化和异化。高校权力运行存在的制度依据多体现在高校各职能部门出台的政策、制度，或是政策性规范(即一般所称的文件)之中。换言之，权力的运行亦有其所谓“规范”，但这些规范权力的“规范”本身是否符合相关规定，却缺乏足够的评估机制。至于其中的制度漏洞，更给腐败行为的发生提供机会。
这种现象的存在，使制度廉洁性评估显得十分必要。从确立“制度之治”到追求“良制之治”，制度廉洁性评估既是这种转折发生的重要体现，又是促进这种转折发生的助推器。《教育部直属高校国有资产管理暂行办法》要求，在推进高校产业系统改革的进程中，必须努力从源头上预防和解决腐败问题，防止利益冲突。
而防止高校国有资产管理利益冲突的廉政策略之一即是制度廉洁性评估。通过评估，全过程记录国有资产管理行为，对具体制度、岗位廉政风险防控与利益冲突防控所涉及的工作程序、惯例进行廉洁性审查，压缩权力裁量余地和权力腐败空间，减少权力滥用和权力寻租的可能性，确保在新规章出台之前腐败预防问题已经被仔细地考虑过，从而促进高校国有资产管理依法行政、廉洁、透明。
2.2制度廉洁性评估是高校国有资产管理制度反腐的重要途径
不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证。制度的科学设计、不断完善、有效遵守及严格执行，是有效防治腐败的基石。通过制定并实施一系列必要的法规政策和具体管理条例来惩治、预防腐败是制度反腐的体现，其中通过制度廉洁性评估来预防制度冲突是实现制度反腐的重要部分。
滋生腐败的根本原因是权力得不到有效监督和制约，正如习近平总书记说的“把权力关进制度的笼子里”，强调的不是“要不要”制约权力，而是“怎么样”制约权力。这些年，教育部对国有资产管理方面的权力监督做了很多尝试。2001年教育部组织北京大学、清华大学开展校办企业管理体制改革试点。在此经验基础上，教育部先后印发了《直属高等学校国有资产管理暂行办法》、《直属高等学校、直属单位国有资产管理工作规程》等一系列文件，进一步明确了直属高校、直属单位国有资产管理体制和工作要求，开始全面推进高校国有资产体制改革及规范化建设工作。2013年，教育部党组副书记、副部长杜玉波同志在教育部直属高校、直属单位国有资产管理工作视频会议上讲话中进一步明确规范国有资产使用和处置，加强企业国有资产监管等，指出要加强反腐倡廉制度建设。为此，各高校结合学校实际，纷纷出台各种细则。如东南大学2014年出台了《东南大学国有资产管理暂行办法》。
而要建立一套内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的国有资产管理制度体系，就需要经过制度廉洁性评估，对一些重大决策和政策进行“杀毒”，及时发现并改正制度漏洞、缺陷，从制度源头上压缩权力寻租和公共浪费空间。
2.3高校国有资产管理制度廉洁性评估是依法规范国有资产管理的内在要求
党的十八届四中全会提出依法治国。这些年来，教育部通过一系列的文件、会议传达了牢牢树立国有资产依法管理的理念，这表明，高校国有资产管理也必须循着法制化轨道前行。
制度本身的不健全、不严密、不廉洁，往往给腐败披上合法的“外衣”。在国有资产管理过程中，少数部门通过制定和解释制度，为其“滥权”及“免责”提供合法性依据，使部门利益制度化，不当利益合法化，甚至出现制度内容与法律、法规、规章或其他规范性文件相抵触的现象。对此，中央纪委办公厅与国家预防腐败局办公室2010年7月联合下发了《关于开展制度廉洁性评估试点工作的指导意见》：“对起草制定中的地方性法规、政府规章和其他规范性文件进行评估；有条件的，可以各种方式对已公布实施的地方性法规、政府规章和其他规范性文件进行评估。”因此，通过制度廉洁性评估，加强和改进制度建设，提高制度建设水平，在制度制定时规范其必须遵循的程序规则，让出台的制度更严密、更健全， 更合法，这是依法治校和法治高校建设的基础性要求，也是做好依法管理高校国有资产的前提。
三、国有资产管理制度廉洁性评估的工作机制
3.1评估对象
从广义而言，对于反腐败制度的评估，应该是全面的，不仅包括对于相关的体制安排，也包括了其运行机制与具体制度；不仅评估静态的体制机制制度，也评估其动态的运行与执行的效力。
因此，国有资产管理制度的廉洁性评估包含两个层次的内涵，一是指对国有资产管理制度自身存在的腐败漏洞的评估，可以根据《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》要求，对国有资产管理职责范围划定、使用和处置权限等环节进行评估，防止“权力溢出”，避免因制度制订中出现的疏漏而使权力脱缰。二是指为控制国有资产管理腐败而制订制度的健全性与有效性评估。其实这是对决策行为的审查评估，即对制度形成过程的评估，也就是把围绕国有资产管理检查和监督等方面而制定的制度、文件也应纳入评估范围，从而防止及处理潜在利益冲突。
具体而言，中纪委将制度廉洁性评估对象界定为：地方性法规、政府规章和其他规范性文件。作为无立法权的高校，其评估对象应集中于“其他规范性文件”。这里的规范性文件，既包括各高校以法律、法规和上级政策、制度为依据，并经学校法制机构进行合法性审查后出台的文件，如高校国有资产管理办法；也包括一些具有短期有效或一次性适用的、具有特定目的的文件，或虽不属于长效的可反复适用的制度性文件，但却在一定事项和一定时限内具有法律效力，如围绕高校国有资产使用和处置等，国有资产对外投资、出租出借等形成的管理办法。
3.2评估主体
国有资产规范管理制度廉洁性评估，是对国有资产规范管理的体制、机制与具体制度当中易于导致腐败的漏洞进行查找，提出整改建议并督促建议的实施而开展的相关工作。从上述意义上来说，它可以是反腐败预防机构(如高校纪委)的日常性工作，由高校纪委从腐败预防规律出发，组织以宏观的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导为主，研究其工作方法与程序当中的腐败漏洞；也可以是受特定行为触发而启动的、特定专家委员会开展的评估，由资产经营管理部门通过聘请由不同行业专家组成的专家委员会，发现行为中存在的问题，提出专项处理方案，形成制度性约束。
3.3评估内容
国有资产规范管理制度评估，应以国家法律法规，特别是反腐倡廉相关法律法规为依据，结合廉洁、公正、诚信等道德规范和价值目标，对国有资产管理制度的廉洁性进行定性分析。可以结合高校制度大清理，开展对国有资产管理重要的规范性文件，特别是制度体系进行廉洁性评估，找出制度体系在反腐倡廉中的短板，以规范权力运行和防止利益冲突为重点，围绕权力规范、权力公开、防止利益冲突、责任惩戒及制定程序等方面开展评估，进一步健全权力运行制约和监督体系，从制度层面铲除腐败滋生蔓延的土壤和条件，形成更加科学有效预防腐败的长效机制。
表1高校国有资产制度廉洁性评估指标
在评估指标构建上，可以借鉴系统分解和层次分析法(AHP)，在设计廉洁性这个一级指标基础上，将其分解成若干个互斥的二级指标，针对各二级指标确定具体的评估内容，逐项进行定性评判组成树状结构的指标体系 (如表1)。