党内监督也要依规而行
作者简介：刘启川，东南大学法学院副教授，法学博士。
文章来源：本文原载《民主与法制时报》，2018年11月29日，第174期
安徽“全椒县农村公路局扶贫干部张伟在省脱贫攻坚巡查中不正确履职被处分”事件引发的思考：只有依据党规党纪确立的原则和规则切实有效推进党内监督，才能将部分地方存在的党内监督违法或不当问题根本性化解。
近日，安徽全椒县干部张伟因未接电话被党内警告处分一事，经全椒县官网通报及《中国青年报》等媒体报道后，备受社会关注。该事件起因于安徽省巡查组在2018年8月23日19时31分至19时35分连续4次拨打全椒县农村公路局副局长张伟电话，未被接听。由此，全椒县纪委常委会研究决定给予该干部党内警告处分。在社会舆论影响和全椒县委推动下，全椒县纪委随后作出撤销党内警告处分的决定。笔者以为，处分恣意要不得，党内监督也要依规而行。
一、处分缺乏党内法规依据
笔者认为，从党内警告处分决定来看，对安徽“全椒县农村公路局扶贫干部张伟在省脱贫攻坚巡查中不正确履职被处分”事件中的处分行为，缺乏党内法规依据，且违反纪律处分实事求是的原则。
第一，警告作为对党员纪律处分的五种类型之一，虽然在《中国共产党纪律处分条例》（简称《条例》）总则和分则中多次出现，但在《条例》有关警告适用的所有条款中，并没有“党员有随时接听组织电话义务”的相关规定，换句话说，直接与本案事实相吻合的法定情形并不存在。同时，依据《中国共产党问责条例》第6条有关“党组织和党的领导干部违反党章和其他党内法规，不履行或者不正确履行职责”，应当问责的6种情形来看，本案中的情形也不属于上述6种情形中的任一种情形。
第二，以《条例》第133条作为本案党内警告处分的依据并不妥当。即便认定接听省脱贫攻坚巡查组电话是县公路局副局长的职责和义务，适用《条例》第133条，也存在如下阻却事由：一是，该条款并没有明确履行该职责和义务的方式或者具体限定条件，比如规定履行接听电话义务包括应在正常办公时间段，不履行的，应当如何惩戒；正常办公时间段之外的其他时间是否应当履行接听电话义务，不履行的，应当如何追责。二是，“造成损失或者不良影响”显然在本案中难以适用，主要是因为从已有媒体报道来看，未及时接听电话可能造成的直接损失、不良影响或者间接损失，没有被提及。因此，缺乏事实依据。
第三，《条例》第125条第1款规定：“在上级检查、视察工作或者向上级汇报、报告工作时对应当报告的事项不报告或者
如实报告，造成严重损害或者严重不良影响的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分。”虽然其规定有与本案相关的情节和要件：“上级检查”和“严重不良影响”，但上述要件适用的条件为“对应当报告的事项不报告或者如实报告”，这与没有“接听省脱贫攻坚巡查组电话”的情节并不一致。
第四，《中国共产党章程》第43条规定：“党组织对党员作出处分决定，应当实事求是地查清事实。”《条例》第4条规定：“对党组织和党员违犯党纪的行为，应当以事实为依据，以党章、其他党内法规和国家法律法规为准绳。”可见，实事求是是党的纪律处分工作的重要原则。遗憾的是，“给全县脱贫攻坚工作造成严重不良影响”缺乏相应事实依据支撑。因此，本案中党内警告处分决定有悖党的实事求是的纪律处分工作原则。
二、处分决定欠缺合理性
《中国共产党党内监督条例》第5条规定，“完成党中央和上级党组织部署的任务情况”是党内监督的主要内容之一，由此看来，全椒县纪委对执行接听省脱贫攻坚巡查组电话的情况予以监督，是有党内法规依据的，但不能采取以处分代管理的方式。2018年10月9日，中共中央办公厅发布的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》对该问题做了具体部署，指出“督查检查考核中发现的问题，要以适当方式进行反馈，加强督促整改，不能简单以问责代替整改”。
退一步讲，倘若全椒县纪委对未及时接听电话的责任人问责或者惩戒，也应遵循比例原则。比例原则作为公法中的帝王原则，不仅可以规制公权力主体的外部行为，而且可以规制公权力主体的内部行为。党内监督作为公权力主体内部行为的重要形式，也应接受比例原则的调控。这要求：在对党员惩戒或问责的多种手段中，应当选择对党员权利影响最小或者产生最小侵害的方式；采取这种手段对党员权益产生的损害与由此带来的效益相比，两者应当是相称的。
首先，党内警告处分虽然可以达成惩戒的目的和效果，但在多种问责方式中，这不是最小的侵害方式。《中国共产党问责条例》第8条规定：“党的领导干部，纪委（纪检组）、党的工作部门有权采取通报、诫勉方式进行问责；提出组织调整或者组织处理的建议；采取纪律处分方式问责，按照党章和有关党内法规规定的权限和程序执行。”可见，与通报、诫勉方式相比，纪律处分是问责方式中较为严重的方式，并不是在多种可选择的问责方式中对党员权利产生最小影响或者最小侵害的方式。即便采取纪律处分的方式，按照《条例》第5条的规定，可以选择其他较为轻微的问责形式，如批评和自我批评、约谈函询等。
其次，党内警告处分对当事人权益带来的损害与由此预期的脱贫攻坚推进成效并不相称。《条例》第10条规定：“党员受到警告处分一年内……不得在党内提升职务和向党外组织推荐担任高于其原任职务的党外职务。”可见，党内警告处分不仅会对党员声誉产生不良影响，而且会对党员个人发展造成严重不利影响。需要明确的是，即使采取党内警告处分，对脱贫攻坚工作的积极效果也是较为有限的，原因很简单。当事人未接听电话是发生在夜间，且当事人不存在主观故意，因此，这种行为对于脱贫攻坚工作影响是微乎其微的，甚至是可以忽略不计。
再者，尽管通过党内警告处分可以对其他帮扶责任人及时接听省脱贫攻坚巡查组电话产生威慑力，但不容忽视的是，流于形式的及时接听并不等于脱贫攻坚任务的有效推进，因此，比例原则的相称性无法得到体现。
三、党内监督应依规进行
习近平总书记在中共中央政治局第二十四次集体学习时强调：“我们要下大气力建制度、立规矩，更要下大气力抓落实、抓执行，坚决纠正随意变通、恶意规避、无视制度等现象。”随着《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》等一系列党内法规的制定和修订完毕，一整套体系严谨、制度科学、规制全面的党内法规已然完备成熟。当前在进一步完善党内法规的同时，可能更重要的工作在于如何“下大气力抓落实、抓执行”。
因此，由本案所引发的思考值得大家认真对待。当前与其说党内法规不完善，毋宁说没有严格依据党纪党规推进党内监督工作。在合力推进党内外监督的同时，可能仍然需要将重心放在党内依规监督上。只有依据党规党纪确立的原则和规则切实有效推进党内监督，才能全面规制恣意妄为，将诸如本案中存在的党内监督违法或不当的问题根本性化解。