邱陵：反腐败国际合作从联合侦查向自主侦查路径转变探讨
作者简介：邱陵 (1975—), 男,汉族,吉林长春人,北京师范大学G20反腐败追逃追赃研究中心研究员。
文章来源：《法学杂志》2019年04期，注释已略。
内容提要：《联合国反腐败公约》鼓励各国以条约或个案形式开展联合侦查,联合侦查代表着合约国在特定情况下可以让渡部分司法权,但能否在此基础上更进一步,允许外国司法人员在本国范围内,相对独立地开展侦查活动,是国际刑事司法领域的一项新课题。结合刑事侦查活动的特性、国际反腐败实践和最新趋势,在不久的未来,有条件地开放司法权限制、允许外国司法人员一定限度内在我国直接开展侦查活动,将成为我国国际刑事司法合作领域的理性选择。
关键词：《联合国反腐败公约》;联合侦查;自主侦查;
反腐败国际追逃追赃离不开国际合作,在现代国际法框架内,各国主权平等,各主权国家对其领土内的人行使排他性的司法管辖权,任何国家都不能在没有获得其他国家同意的情况下在另一个国家的领土上执行本国法,这是国际法的一项基本原则,1因此国家间执法合作通常需要借助刑事司法协助来完成。尽管《联合国反腐败公约》第4条明确规定“缔约国应当在对本公约所涵盖的犯罪进行的侦查、起诉和审判程序中相互提供最广泛的司法协助”,然而在各国普遍面临司法资源紧缺的情况下,很难确保提供充足的人力、物力来保证迅捷高效地完成外国提出的司法援助请求。为此《联合国反腐败公约》第49条提供了一种解决方案,即鼓励“缔约国应当考虑缔结双边或多边协定或者安排,以便有关主管机关可以据以就涉及一国或多国侦查、起诉或者审判程序事由的事宜建立联合侦查机构。如无这类协定或者安排,可以在个案基础上商定进行这类联合侦查。”联合侦查意味着允许外国司法人员在本国行使调查权,这表明了在特定情况下大幅度放开司法权限制的姿态。受此启发,我们在研究反腐败追逃追赃国际合作机制的过程中,不妨更进一步,探讨允许外国司法人员在一定范围内开展自主侦查的可能性,从而加快案件流转速度,缩短境外追逃追赃办案周期,提高追逃追赃效率。
一、自主侦查的可行性
(一)联合侦查理念的国际认可
在全球化发展背景下绝对主权理念已经不合时宜,虽然国际社会中还存在强权主义和霸权主义行径,但是像两次世界大战那种赤裸裸的、依靠暴力进行弱肉强食的时代已经过去。国际组织尤其是联合国的建立对国家行为的限制,国际正义和国际道德的约束,人类面临的共同问题的不断增多、日趋复杂和紧迫,使得民族国家之间必须建立一定的合作,而要实现合作,就要订立并遵守规则,要求主权国家在必要的时候让渡某些方面的国家主权。以共同规则约束成员国的行为,以换取共同利益和民族国家利益的维护,因此,国家主权的适度调适以适应新的历史条件是一种历史必然。在刑事司法领域,已经能明显地感受到这种趋势带来的影响,比如《联合国打击跨国有组织犯罪公约》(以下简称《打跨公约》)和《联合国反腐败公约》(以下简称《反腐公约》)都明确规定了联合侦查措施。相信随着国际法的不断发展,随着各国越来越广泛地参与联合司法实践,各国彼此间的司法互信一定会得到进一步加深,从而为适度放开调查权限制,尤其是允许外国司法机关直接开展不涉及强制措施或对人身权利影响较小的调查措施提供可能。
(二)联合侦查的国际实践
早在1962年,比利时、荷兰和卢森堡三国就缔结了《关于引渡和刑事互助条约》,为联合侦查进行了立法准备。1965年3月31日,三国缔结的《关于实现比利时、荷兰和卢森堡经济联盟宗旨以及行政、司法合作公约》即确立了联合侦查的法律制度,“比、卢、荷实际上已授权负责执行警务的官员对案件可进行联合侦查”。22003年6月25日,美国和欧盟签署了司法协助和引渡协议,规定了美国确保与欧盟各国为侦查特定的跨国犯罪成立联合侦查组,利用视频技术取证,并提供犯罪组织和犯罪嫌疑人的有关银行账户。2004年12月美国与西班牙两国签署了《打击国际恐怖主义犯罪和国际恐怖主义司法与引渡条约》。根据条约规定,西班牙与美国可以在建立联合侦查组等方面进行合作。世界各国在司法领域采取联合侦查措施,对跨国犯罪进行有效打击。
(三)中国在联合侦查行动中的积极参与
在联合执法方面,中国与上合组织成员国、东盟成员国已经有了很好的合作。在湄公河流域,中老缅泰四国在湄公河流域建立了共同执法的模式。此外,中国还与安哥拉签订《中华人民共和国公安部和安哥拉共和国内政部关于维护公共安全和社会秩序的合作协议》,并于2012年8月在安哥拉开展联合执法行动,缉捕在案的中国籍犯罪嫌疑人并押解回国。3通过联合执法,在“猎狐2014”行动中,中国司法机关共从境外缉捕犯罪嫌疑人290名,4“猎狐2015”行动缉捕归案477名。5
(四)联合侦查隐含的自主侦查
从国际社会业已开展的联合侦查司法实践,我们不难看出,联合侦查活动通常在彼此具有良好的外交关系或长期保持高度政治互信的国家间展开,即使在偶尔存在竞争关系的国家间能够实现联合侦查,也得是在两国关系相对较好时期。在传统友好国家之间开展联合侦查实践,外国司法人员受到的行动限制相对较小,接受国司法人员往往以协助者的姿态参与案件调查,主要侦查活动都由提出意向国家的司法人员自主完成,中国在与东南亚国家之间开展的联合调查活动就体现出这一特点。在对等条件下,外国司法人员甚至可以直接取得在本国的执法权,比如中老缅泰四国在湄公河流域建立的共同执法模式,四国执法人员即可以在他国流域行使一定执法权。
二、自主侦查的必要性
(一)侦查是获取追逃追赃信息的必要手段
跨国腐败犯罪有可能跨越多个国家或地区,涉及洗钱、潜逃、隐匿身份、销毁证据等诸多行为。要查明这些问题,就需要开展对跨国职务犯罪事实的调查,在不同国家获取相应的证人证言、物证、票据书证、鉴定结论等证据,甚至开展搜查等司法活动。即使是引渡合作,也首先要落实被引渡人的行踪以及赃款、赃物的转移路径,这些都需要通过基础性侦查来实现。然而,侦查是一个系统化、专业化极强的专门活动,需要极高的专注度和长期系统的经营,很难通过简单的查询和询问去发现处心积虑甚至隐姓埋名逃亡国外的犯罪嫌疑人。在落实犯罪嫌疑人行踪及追查赃款赃物去向的过程中,往往需要进行大量的调查走访,采取联合侦查方式固然有利于外国司法人员在被请求国开展侦查活动,但受制于司法资源短缺,被请求国亦很难保证提供足够的人力、物力去协助外国开展调查工作,因此在充分互信的前提下,在坚持对等原则的基础上,适度放开侦查权限制,允许外国人员开展自主侦查是解决追逃追赃压力与司法协助资源短缺这一矛盾的有效途径。
(二)自主侦查具有系统性与灵活性
侦查活动的重点是信息搜集和判断,在大量搜集信息的基础上,通过分析、判断所搜集到的信息,找到蛛丝马迹,然后再不断层层深入、抽丝剥茧,直至最终发现案件事实或落实犯罪嫌疑人的行踪。整个过程具有极强的专业化、系统化特性,不仅需要长期经营和极高的专注度,还需要针对案情的不断变化做出准确判断和及时反应。有过司法调查经验的人都知道,犯罪行为必定会留有一定的痕迹,反映在案件信息上,体现为案件信息之间一定存在某种必然联系,如何找到这种必然联系,是调查人员能力的试金石。通常情况下,只有在长时间专注于案件调查、尽可能熟悉案件信息的基础上,才能更好地发现信息中蕴含的犯罪线索,发现线索后要根据案件进展做出及时迅速的反应,才能避免贻误稍纵即逝的战机。过度强调联合侦查,凡事必经被请求国司法机关协助,势必会影响侦查效率,因此有必要探索允许外国司法人员自主侦查的可能性。
(三)追逃追赃工作的阶段性需要自主侦查
对于腐败案件办理的整个流程而言,追逃追赃只是一个阶段,而且是相对靠后的阶段。从发现犯罪事实,到通过调查理清基本事实,到确定嫌疑人往往要经过长期的调查过程。等到进入追逃追赃阶段,尽管从整个案件调查流程来看已经接近尾声,但其复杂程度丝毫没有降低,从时间和精力上来讲,甚至可能比之前的调查还要耗时、费力。在漫长的追逃追赃过程中,有追逃需求的国家不可能长期派驻人员到国外专门办理某一案件,因此无论从整个案件调查流程来看,还是作为一个独立案件办理阶段的自身调查过程来看,追逃追赃都表现出明显的阶段性。受追逃追赃工作长期性和阶段性制约,无论对于请求国,还是被请求国而言,都很难保证侦查人员的稳定性,进而难以确保侦查人员对案情的熟悉程度,降低了及时反应效率。在此情况下,如果不能适度放开对调查权的限制,允许外国司法人员直接开展调查,那么势必还会因信息传递造成主办人员对重要信息敏感度的进一步降低,势必影响侦查人员通过信息获取线索的能力。
(四)追逃追赃工作面临巨大压力与挑战
在全球化的背景下,腐败问题已经全面呈现出国际化趋势,越来越多的腐败分子在犯罪后选择潜逃出境或将赃款转移出境,如何追逃和追赃已经成为各国面临的普遍难题。此外由武装冲突引发的难民潮所带来的社会问题使得各国在疲于应对腐败问题的同时也面临巨大的社会稳定压力。在双重压力之下,再想抽调大量人力、物力去协助他国追缴腐败人员和腐败资产,显然是不现实的。解决这一矛盾最好的办法就是在司法互信的前提下,在维护被请求国利益和司法主权的基础上,适当放松对跨国执法活动的限制,从而有效减少各国司法负担,提高打击腐败犯罪的效率。
(五)联合侦查难以常态化
联合侦查以高度互信为前提,通常情况下,被请求国既然能够接受联合侦查,就意味着两国间存在高度的政治互信,愿意为对方的侦查活动提供尽可能多的便利,其中就包括允许外国司法人员自主侦查,只有在运用体现司法强制性的措施时,由于外国司法人员在本国执法缺乏权威,才由被请求国司法人员参与实施,实际上是以本国司法人员的司法权威为外国侦查活动的顺利实施提供强力保障。中国参与的联合侦查活动就体现出这一特点。比如在与东南亚国家或非洲国家联合进行的执法活动中,中方人员通常可以自行调查发现犯罪嫌疑人行踪及犯罪线索,在被请求国警方的配合下直接实施跨境抓捕,但这种配合只能以个案形式开展,难以应对大量的追逃追赃需求,更难以常态化。随着国际经济社会融合步伐的加快,电信诈骗、洗钱、贩毒等跨国犯罪的大量涌现,世界各国都将面临更多境外追逃追赃以及配合他国在本国追逃追赃的实际需求,在联合侦查的基础上,进一步探讨自主侦查的可能性不失为一种现实选择。
三、自主侦查面临的障碍
(一)政治互信缺乏
与联合侦查类似,自主侦查最大的现实障碍也在于缺乏政治互信。比如在刑事司法协助问题上,各国普遍对政治性犯罪做出保留,而对于何谓政治性犯罪,国际社会历来没有统一的标准或定义,这就为—些国家自由适用政治犯不引渡原则开了方便之门。由于意识形态差异,东西方国家之间、发展中国家与发达国家之间往往就诸如政治犯概念之类问题存在不同的理解,进而影响相互之间的司法互信,在缺乏互信的前提下,放开调查权限制甚至允许外国司法人员自主侦查就无从谈起。
(二)人权标准的理解不同
自主侦查的另一大障碍就是人权标准和隐私保护存在差异,比如死刑问题。我们国家对于腐败犯罪还保留了死刑条款,而很多西方国家已经取消了死刑或者对于腐败犯罪已经取消了死刑刑罚。如果允许外国司法人员在本国独立开展调查,很难对调查活动取得的证据将用于怎样的诉讼程序进行控制,因此在彼此对于死刑问题立场不一致的情况下,也很难探讨自主侦查的可能性。
(三)证据规则和证据展示存在差异
尽管各国的证据种类差距不大,但证据规则、证据形式以及取证程序存在较大差异,以银行查询为例,由于西方发达国家对公民的隐私保护相对比较严格,即使是司法机关出于刑事案件调查需要去调取银行账户信息也要经过严格的程序审批,通常需要提交所需调取的信息与案件调查之间的关联性证据。而我们国家尽管也有严格的审批程序,但往往不需要证明与案件的关联性,司法机关可依职权直接调取。如果在同等条件下放开调查权的限制,那么双方可调取的信息量显然不对等。而对等原则也是国际司法合作的一个重要原则,在缺少互信的前提下,也无法实现对等,几乎没有探讨进一步合作的空间和余地。
(四)法律基础缺乏
目前国际刑事法治仅就联合侦查做出了相关规定,而且规定的联合侦查内容尚不完善,只有一些原则性的规定。而像其他国际司法合作形式如国际司法协助,很多国际公约及国家之间的双边条约都包含了司法协助的内容,而且规定得比较详细,可操作性较强。目前,大多数国家之间开展的联合侦查合作都是在个案协商的基础上进行的,在此基础上探讨自主侦查的程序和范围势必面临更多困难。
四、自主侦查应遵循的原则
(一)尊重国家主权原则
国际法上所称的国家主权是国家独立处理本国国内外事务、管理本国的最高权力。6国家之间实现司法合作,必须以相互尊重主权为前提。尽管我们在联合侦查的基础上探讨自主侦查必然以司法主权的让渡为前提,但让渡主权与尊重主权并不矛盾,作为外国司法人员在他国土地上自动丧失司法职权,以普通公民的身份行事是对他国主权的尊重。按照他国的法律规定严格行使该国法律赋予的调查权,同样是对他国主权的尊重。
(二)平等互惠原则
互惠原则也可表述为对等原则,是国家之间平等互利进行司法合作的基本要求。根据互惠原则,各国相互间要给予对方同等便利,强调权利与义务的平衡。在享受他国提供的优惠待遇时,也必须给予他国以对等的优惠待遇。在自主侦查上,司法主权的让渡是相互的,一国侦查人员要求到对方境内展开侦查活动,必然要允许对方侦查人员以同样的方式到本国境内进行侦查,对于彼此的侦查活动要不要进行监督和限制,以及在何种条件下进行监督和限制,必须同等适用于各自在对方境内开展的侦查活动。
(三)遵守被请求国法律和公共秩序原则
自主侦查必须相互尊重对方的法律和公共秩序,不能任意以任何手段或方式破坏对方的法律制度和公共秩序。跨境侦查人员到别国境内取证,必须遵守该国法律;如果违反侦查所在地国的法律,就会因此承担相应的刑事或民事责任。除了相互尊重双方的法律制度外,在境外侦查跨国犯罪案件时,还应互相尊重对方国家的社会制度、政治制度、经济制度、文化制度和宗教信仰及居民的善良风俗,因为外国司法人员在本国行使调查权本身极易引起本国民众的不适,如再有违被请求国宗教信仰或民族风俗的行为势必会招致更大的非议及反感。
(四)互不干涉内政原则
自主侦查必须坚持不干涉内政原则,不能利用自主侦查之机,刺探另一国政治、经济、军事、外交情报;不能以此为手段插手另一国的政治、军事、宗教或种族事务。实际上,坚持互不干涉内政原则为尊重主权应有之意,很难想象一个国家在不顾他国人民意愿的情况下,擅自将自己的意愿强加给别国还能大言不惭地鼓吹尊重别国主权。在这一点上中国历来表现出大国应有的风范,坚持不论国家大小,一视同仁,尊重各国各自的发展道路,尊重各国人民自主选择,也正是因为这样才能在世界各国人民心中树立起良好的形象和信誉,才能受到别国的尊重,愿意和我国开展包括自主侦查在内的各项合作。
五、自主侦查体系的完善
(一)坚持适度放开、循序渐进
尽管我们一再强调,允许外国司法人员自主侦查必须以高度的政治互信和司法互信为前提,但毕竟侦查权属于司法主权的重要内容,对于放开侦查权必须采取谨慎态度。应当从对人身权利侵扰程度较小或信息敏感度相对较低的调查事项开始,比如信息查询,允许外国司法人员依国外司法机关提供的法律手续,经本国司法机关确认或背书,可以在本国司法领域内就特定信息进行查询。对于允许外国人员自主开展调查活动的内容,必须经过充分论证并接受一段时间的实践检验,只有这样才能保证在案件调查效率与本国司法权威之间取得平衡。
(二)完善国家法律规范
对于自主侦查活动的程序和范围,必须要有国内法依据,因为只有做到有法可依,才能确保侦查活动的规范进行。在联合侦查问题上,欧盟部分成员国已经就国内法与国际条约的衔接进行了尝试,开始制定或修改自己的国内法以与欧盟相关条约接轨,如爱尔兰《刑事司法(联合侦查组)法案》就比较详细地规定了实施联合侦查的国内程序,包括联合侦查的请求和审查、联合侦查组的组建、联合侦查组成员关系、联合侦查的开展等。我们在设计自主侦查程序时,必须保持相关国内法律规范、程序规则与相关国际条约规定的协调,同时要规定相应的惩罚机制,对于在域外实施侦查活动触犯被请求国法律的行为要适当做出处罚,以确保被请求国法律制度得到遵守。
(三)编撰司法调查指南
尽管各国法律制度、法律程序等事项大多属于公开信息,可以从公开渠道或外交、领事渠道获取,但多数情况下,各国在提出刑事司法协助请求的过程中,往往由于语言文化差异会感到无所适从,更不要说自主开展调查。因此,有必要针对外国司法人员编撰刑事司法协助甚至自主侦查措施指南,指明本国能够提供的调查措施包括哪些,通过哪些渠道可以获得协助以及哪些措施允许外国司法人员自主调查,外国司法人员自主调查活动必须遵守哪些程序或规则,一旦违反本国法律法规可能受到怎样的处罚等等。
随着国际社会全球化趋势的不断发展,人员交流和经济交往的不断加强,腐败犯罪分子逃往国外现象越来越普遍,各国也普遍出现境外追逃追赃压力越来越大的局面。适度放开调查权限制,允许外国执法人员在一定范围内自行开展调查有利于提高办案效率,避免司法资源的重叠和浪费。在实际办案过程中,追逃追赃实践往往难以避免境外调查取证行为,只不过在国际关系大背景下,各国出于各自境外追逃追赃需要,多半对外国司法人员在本国从事调查行为采取默认态度。由于缺乏法律规范,办案人员的行为只能靠自我约束,很容易出现扰乱被请求国秩序甚至违反被请求国法律的不当行为,对国际反腐败合作造成不良影响。对司法人员境外取证行为进行规范,不仅有利于巩固各国友谊和司法互信,更能有效地促进反腐败执法合作,相信在不久的将来允许外国司法人员在本国直接开展调查将成为国际刑事司法合作的新亮点。