陈辉，汪进元：监察委员会处置权与人大监督权的内在张力及协调
作者简介：陈辉东南大学法学院博士研究生；汪进元, 东南大学法学院教授,博士生导师。
文章来源：《广西社会科学杂志》2019年第6期，注释已略。
内容提要：监察委员会的处置权与人大监督权的关系处理是建设严密法治监督体系的核心内容。从监委会处置权与人大监督权的关系定位看,监委会行使处置权应受人大监督,对人大监督权具有从属性,二者存在职能分工且互不替代。从制度运行层面看,监委会对人大机关领导人员、人大选举任命官员及人大代表履行处置职权时,与人大监督权存在不同程度的张力。在协调机制上,对涉及人大机关领导人员的监督,应通过提级管辖的方式来消解监察全覆盖与人大至上权力体制的逻辑悖论;对人大选举任命官员的处置应坚持与人大人事监督进行协同;对人大代表的处置应遵循政治责任优先原则。
关键词：监察委员会;处置权;人大监督权;内在张力;协调机制。
2018年3月11日《宪法修正案》在第十三届全国人大一次会议上审议通过,监察委员会(以下简称“监委会”)作为国家机构的宪法地位正式确立。监委会的建立和监察权的独立,意味着我国监察机关的专门化、监督职能的集中化。但是,在监察全面覆盖原则指导下,所有行使公权力的公职人员都是被监察对象,其中当然包括人民直接选举的县乡两级人大代表和县级以上人大及其常委会间接选举的人大代表、公职人员以及由其决定任命的公职人员。根据《监察法》第四十五条的规定,监委会对违法的公职人员可依法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分。当违法的公职人员为人大代表或人大机关选举任命的官员时,就出现了监委会的撤职、开除等处置权与人大监督权之间的张力与协调问题。本文拟就监委会处置权与人大监督权的关系定位、内在张力及消解协调机制等问题,进行初步论证。
一、监委会处置权与人大监督权的关系定位
(一)监委会行使处置权应受人大监督。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度,其决定并构建了以人大机关1为主导,以民主集中制为原则的国家权力结构形式和国家机构组织形式。民主集中制原则在理论上确认了国家权力的不可分割性和集中性,人民通过民主选举代表,组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为国家权力机关统一行使国家权力,再基于权力分工理论,由国家权力机关产生其他国家机关并对其进行监督。宪法所设计的人大监督权实质上是人大机关代表权力的所有者对委托出去的权力以及权力的行使者实行直接或间接的控制的权力。监委会作为行使国家监察职能的专责机关,其产生及运行同样遵循上述逻辑。监委会处置权作为监察权的基本组成部分,是从人大国家权力这一整体性权力中分离出来的,监委会作为处置权的行使者,当然属于人大监督权的监督对象。从宪法文本的分析来看,人大应通过法律制约和人事任命权两方面来监督监察机关的工作2。
(二)处置权对人大监督权具有从属性。
宪法是国家的根本大法,其所规定的事项具有根本性和基础性,若某项权力被宪法直接加以规定,而另一权力由法律加以规定,则意味着前者相对具有较高法律效力,而后者对其具有从属性。当然,比较的前提在于两种权力在功能面向上具有一定的同质性。监委会处置权与人大监督权均具有监督属性,可据此加以比较。2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议修正的《宪法》第一百二十四条第四款规定,监察委员会的组织和职权由法律规定;第一百二十七条第一款规定,监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但究竟监察权包括哪些权力,宪法文本并未加以明确,而是授权由法律规定。《监察法》作为规范监察制度的基础性法律,明确规定了监委会依法履行监督、调查和处置职责。宪法文本中的监察权通过法律明确了其基本权力构成,即监督权、调查权和处置权。其中,调查、处置等职权本质上就是监督权的一种行使方式。从权力的法规范位阶分析,监委会处置权是一项法定权力,即由宪法授权法律加以规范的权力。而人大监督权是宪法所赋予的一项重要职权,现行《宪法》通过第六十二条、第六十五条、第六十七条、第一百零四条等多个条款对人大监督权作出明确的规定,具体包括监督宪法实施、罢免由其选举任命的官员及人大代表、监督“一府一委两院”(人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院)工作、撤销本级政府和下级人大机关的决定、决议等。尽管2006年8月颁布的《监督法》全面系统地对全国人大和地方各级人大常委会监督工作的基本原则、主要内容、监督形式和具体程序等问题作了明确规定,是人大开展监督工作的主要法律依据。但《监督法》是《宪法》关于人大监督职权的具体化,这不能否认人大监督权的宪定权力属性。
(三)监委会处置权与人大监督权存在职能分工。
有学者认为,人民代表大会制度下的国家监督体制是由监督国家机关和监督国家机关工作人员的“二元”体系构成的,人大监督是对国家机关的监督;监委会所监督的对象是行使公权力的公职人员,是对国家机关工作人员的监督。该观点从职能分工视角对二者的界分值得肯定,但将人大监督界定为对国家机关的监督与现行宪法法律规定不符。例如,《宪法》第六十三条、第一百零一条和一百零二条规定,“一府一委两院”的主要领导人员由同级人大及其常委会选举、罢免和任免。《监督法》第四十四条规定了人大常委会对其任命官员的撤销权。《选举法》第四十六条规定,选民和原选举单位有权罢免自己选出的代表3。这都是人大监督权行使的具体体现。每一种监督都有各自特定的作用,监委会处置权虽然在地位上从属于人大监督权,但既然从人大概括性的国家权力中分离出来,就形成了一种独立的权力形态,承载着相对独立的不可替代的监督功能,即对所有行使公权力的公职人员专责监督。2018年《宪法修正案》中第五十二条将监委会纳入国家机构章节,对监委会地位、职能配置、组织形式、领导体制等作了明确化规定,并强调了监察权行使的独立性,《监察法》又对上述宪法条款作了进一步的细化,这本身就是对国家机关间职能“互相分工”的具体体现。人大作为国家权力机关,代表人民对由其产生的其他国家机关进行整体性的监督,并对由其选举任命的官员进行人事监督。
二、监委会处置权与人大监督权的内在张力
《监察法》第一条作为监察立法目的和立法依据的法律规范,明确规定了“加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖”这一重要内容,自此,监察全面覆盖之改革目标已上升为监察立法的目的之一。在监察全覆盖原则指导下,所有公职人员都是被监察对象,其中当然包括人大及其常委会选举的代表和公职人员,以及由其决定任命的公职人员。这样就出现了人大监督权与监委会监察权,尤其是处置权之间的张力。
(一)监委会对人大机关领导人员的处置与人大权力体制的张力。
目前,关于监委会能否对人大常委会组成人员进行监督,学界基本上持肯定回答,且从监察立法文本中也不难找到明确的依据。然而,人大监督权与监察对象全覆盖存在一个宪法逻辑上的悖论,即人大监督同级监委会时,监委会有权监督地方人大机关公职人员,这就形成了监督的双向性问题,不符合人大制度的运行规律。尽管有学者认为监委会所监督的对象是人大机关的人而非机关本身,这种解释虽然在理论上是可以成立的,但在实践中,人大机关系由人员所构成的,对机关中的人员进行监督无异于指向了对机关本身的监督,这就在事实上产生了监督制约人员所在机关的效果,不但有悖于民主集中制原则,而且也影响到人大至上的权力体制。我国《地方组织法》)第四十八条的规定,县级以上人大常委会由主任、副主任等组成主任会议,处理常务委员会的重要日常工作。若监委会对包括人大常委会领导人员在内的公职人员作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定时,势必将对以召开会议、集体决策为运行原则的人大权力运行机制造成冲击。
(二)监委会处置人大选举任命官员与人大人事监督权的张力。
《监察法》第四十五条对违法公职人员政务处分的规定中,未考虑人大选举任命公职人员与普通公职人员之间在撤职、开除等问题上的差异。2018年4月16日,中纪委和国监委联合发布的《公职人员政务处分暂行规定》(以下简称《政务处分暂行规定》), 明确了对由各级人大及其常委会选举或者决定任命公职人员给予撤职、开除处分的,应当先由人大及其常委会依法罢免、撤销或者免去其职务,再由监察机关依法作出处分决定。这在一定程度上缓和了监委会处置权与人大监督权的张力。人大的监督权可以划分为法律监督、工作监督和人事监督,对选举和任命人员的监督即人事监督,是人大及其常委会的一项重要职权。《宪法》和《监督法》规定了人大及其常委会对“一府一委两院”主要领导人的选举罢免权,其中罢免权是人大机关保证其他国家机关依宪法和法律行使职权并对国家权力机关负责的重要手段。人大是国家权力机关,不是执行机关,它的性质决定它处于决策和监督的地位。就法定的具体程序来看,撤职、开除的处分相对于人大的罢免是从属性和附随性的[7]。撤职和开除的政务处分虽然具有剥夺官员职务的直接法律效果,但并非是人大罢免程序启动的必要条件或充分条件。否则,人大在罢免程序的启动上就将失去必要的裁量权和决断权。尽管《政务处分暂行规定》第十一条明确了监委会政务处分与人大人事监督权程序上的先后顺序,但并未就人大罢免撤职事由及启动条件等作出实质性规定,监委会处置人大选举任命官员与人大人事监督权的张力并未得到彻底消解。此外,两个机关对同一公职人员基于同一事由作出同样的处分,不仅理论上说不通,也是对权力资源的浪费。
(三)监委会处置代表与选民或选举单位监督代表的张力。
虽然《监察法》未明确将人大代表纳入监察范围,但根据我国《宪法》第二条、《代表法》第二条8等相关规定,人大代表是国家权力机关的组成人员,是人民代表大会组织上、权力上的主体。人大代表属于行使公权力的公职人员,在《监察法》第十五条第六项兜底条款的文义射程范围之内,因而监委会是能够监察人大代表的。关于监委会监督人大代表的方式与限度问题,《监察法》并未与其他公职人员加以区分。《政务处分暂行规定》第十一条第三项规定:“对各级人大代表、政协委员给予政务处分,应当向其所在的人大常委会或者政协常委会通报。”按照该条款规定,监委会对人大代表的处置未考虑人大代表的政治属性。依照《代表法》第四十七条的规定,选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表,对于县级以上人大代表,是由下级人大机关选举产生的,这意味着下级人大机关有对由其选出的人大代表进行监督的权力。人大机关对人大代表的监督权保证人大代表依宪法和法律履行代表职权的重要手段,具有较强的政治属性。人大代表为特殊的非典型的公职人员,不宜将其等同于纯粹的公职人员而不加区别地纳入监察范围进行监督。从人大代表的双重监督主体看,监委会对人大代表的处置权与选民或选举单位对其所选举代表的监督存在张力,需要对二者监督侧重点、程序、效力及衔接机制等问题加以明确。
三、监委会处置权与人大监督权的协调机制
尽管在监察全面覆盖之监察目标的要求下,监委会处置权与人大监督权因监督对象部分重合导致二者存在内部张力,但这种张力并非是对抗性的。如何在国家权力结构体系内协调二者监督权的张力,确保其在职能分工的基础上有序运行,是亟待解决的重大问题。
(一)通过上级监委会监督下级人大机关领导人员消解逻辑悖论。
根据前文分析,监委会对人大机关公职人员特别是领导人员进行监察时,与监委会由人大产生受人大监督之间存在宪法逻辑上的悖论。但这一悖论建立在由同级人大产生的监委会监督产生它的人大机关领导人员的前提下。当前主流观点以监委会监督的是人大机关的公职人员而非机关本身的理由,尚不足以消除该悖论。笔者认为,在省级以下,通过上提一级,即由上级监委会监督下级人大机关领导人员不失为消解该逻辑悖论的有效路径。理由有二:一是上级监委会与下级人大机关不存在“产生—监督—负责”关系,从国家权力配置的纵向关系看,下级人大机关只能监督由其产生的同级其他国家机关,与由上级人大机关产生的国家机关不存在监督关系,由上级监委会监察下级人大机关领导人员并不影响人大至上的权力体制。二是上级监委会处置下级人大机关领导人员可在现行法律框架内进行,无须制定或修改法律。根据《监察法》第十六条的规定,各级监委会按照管理权限管辖本辖区内的本法第十五条规定的人员所涉监察事项。这与司法机关以犯罪所在地确定的管辖原则有明显区别。所谓的按照“管理权限”,依据通常理解,结合监委会的政治属性,应参照党管干部所确立的标准。如乡科级干部属于县管干部,县处级干部属于市管干部,厅局级干部属于省管干部等。由于各级人大机关系同层级国家机关的权力机关,其地方权力机关属性定位意味着各人大机关领导人员行政级别在同级的至高性,决定了同级监委会无法按管理权限对其实施监察。另外,《监察法》第十六条第二款还赋予了上级监委会必要时对下级监委会管辖范围内监察事项的办理权。
当然,这一方案在实现路径上,应首先对人大机关领导人员的范围标准进行界定。鉴于人大机关在开会期间的核心部门为主席团,在闭会期间的核心部门是主任会议。根据相关法律规定,主席团负责组织会议召开、决定议案是否列入议程和会议议程安排等工作,主任会议负责常委会的重要日常工作,决定提名主要领导人员任免、提名代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选、提出议案、决定质询案是否交由受质询机关在常委会全体会议上或者有关的专门委员会会议上答复等,这些均为人大机关的核心职权。因此,为避免监委会通过监督人大机关公职人员而造成对人大机关本身的监督制约,对人大主席团组成人员和人大常委会主任会议组成人员,应界定为人大机关领导人员,不应当由同级监委会实施监督,对人大机关其他公职人员,由于不至于影响到人大权力的运行,可纳入同级监委会监督范围。
(二)监委会处置权与人大选举任命官员罢免的协同。
权力制约的协同性基本要求是减少权力制约的对抗性,增强权力之间的协商、交融与合作。监委会的处置职责与其他公权力机关既具有协同的必要性,也具备协同的空间和条件。通过权力协同,能够避免或减少处置权与其他公权力的直接对抗性,亦能通过其他公权力对处置权进行制约,确保监委会处置职能在权力动态平衡中得到有效运行,实现分散权力经协同形成合力后产生“1+1大于2”的效果。权力协同要求监委会在行使处置职能时,增加处置前的沟通环节,增强处置权的正当性基础,确保提升其他国家机关或有关单位对处置决定的认同度,充分发挥涉案公职人员所在机关单位的内部管理自律职能,遵循正当程序原则,防止监委会处置权侵犯其他权力的核心领域。
基于人大机关在同级国家机关中的超然性地位,且人大对其选举任命官员的监督具有较强的政治性,监委会对涉及人大选举任命的官员作出撤职和开除的政务处分时,应秉承权力制约的协同性理念,与人大机关充分沟通协商,遵循先政治责任再法律责任,先人大机关处理再监委会处理的原则。在具体路径设计上:一是监委会在作出撤职和开除政务处分前,对涉及人大选举任命的官员,应按照管理权限将拟作出的撤职和开除处分及事实理由等向人大机关作专项报告,这既是监委会就履职情况主动接受人大监督的具体方式,也是人大机关向监委会了解选举官员情况的前提条件,亦能体现出人大机关对由其选举官员监督的主导性地位。二是人大机关对监委会就选举官员撤职、开除的报告应依法讨论审议,基于监委会是反腐败专责机关,对监委会所调查核实的选举官员的职务违法犯罪情况,人大机关应遵循职能分工原则,不宜重新调查核实,而应直接进入审议程序。三是人大机关在履行罢免撤职职责时应遵循正当程序原则,给予涉案人大代表或官员陈述申辩的机会,有必要时可调查核实相关事实,以表决的形式通过罢免和撤销案,并作出相应的决定。四是若人大机关经表决未通过罢免或撤销案,监委会应修改报告重新提交人大机关审议或变更为其他政务处分类型。五是在人大对其选举任命官员作出撤职决定后,监委会不应就此再作出与人大决定事实效果相同的撤职处分。
(三)监委会处置人大代表遵循政治责任优先原则。
我国《代表法》第三条列举了人大代表的七项权利,具体包括出席本级人民代表大会会议,参加审议各项议案、报告和其他议题,发表意见;依法联名提出议案、质询案、罢免案等;提出对各方面工作的建议、批评和意见;参加本级人民代表大会的各项选举;参加本级人民代表大会的各项表决;获得依法执行代表职务所需的信息和各项保障及法律规定的其他权利。第四条列举了代表应当履行的七项义务,即模范地遵守宪法和法律、协助宪法和法律的实施、按时出席会议、积极参加统一组织的视察等履职活动、加强履职学习和调查研究、与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系、自觉遵守社会公德。从法律文本来看,人大代表所行使的是一种权力,这种权力基于人民利益代表者身份而获得了公共性。人大代表作为人民意志的委托者,其履职不当或不作为实属对人民的“违约”,应对选民或原选举单位承担政治责任。对代表履职不当的追究,一般采取罢免、停止执行代表职务、责令辞职等政治问责方式。监委会作为由人大产生的国家机关,其民意基础不足以承担代表选民或原选举单位对人大代表履职行为进行监督的职责,否则同样会陷入“反多数难题”泥潭。在此,笔者赞同通过在人大内部成立独立的纪律惩戒机构对人大代表违纪违法进行惩戒的方案。另就监委会处置人大代表遵循政治责任优先原则的具体路径做如下设计:
一是职能分工上,明确人大机关与监委会对人大代表监督内容的区分,前者侧重于对人大代表履行代表职责的合理性、正当性问题,代表民意追究人大代表的政治责任,后者仅限于人大代表贪污受贿、权力寻租等腐败问题,代表国家追究人大代表的法律责任。二是在程序上,监委会对人大代表涉嫌违法犯罪的案件线索,应先向所属人大及其常委会报告,交由人大及其常委会内部惩戒部门进行调查处理。“监委会对选任制公职人员有权向人大提出罢免建议等,但其不能代替相关部门直接作出处理决定。”三是在处理效果上,对经调查确实存在违反《代表法》等相关法律规定的人大代表,应由选民或原选举单位作出罢免处分,后由监委会具体执行;《政务处分暂行规定》规定的先政务处分后通报的制度,应当在今后出台的《政务处分法》中加以修正。四是在人身保障上,基于《宪法》和《代表法》赋予了人大代表特殊的人身保障权,监委会对人大代表的处置应更加审慎,须恪守特别法律程序。如对县级以上人大代表采取留置措施,在开会期间应经人大主席团许可,在人大闭会期间应经人大常委会许可;对兼职人大代表作出相关处置决定时,应向其所属人大机关报告或备案。
总之,我国《宪法》第三条规定,我国的国家机构实行民主集中制原则,这亦是处理国家机关之间关系的重要准则。关于监委会处置权与人大监督权的关系处理问题,应遵循民主集中制原则,坚持人大至上原理。首先,应当看到监委会处置权在人大体制下的次位监督定位,其与人大监督权在监督对象范围上的侧重点有所区别,二者所承载的功能不同且互不代替,对人大代表的监督应遵循政治责任优先原则。其次,基于监委会处置权与人大监督权存在合作关系,这是对二者张力进行协调的基础。如对人大选举或决定任命的官员受到监委会和人大的双重监督,基于上述官员一般都是机关单位的领导干部,而人大监督的非常态化难以达到良好的监督效果,但可通过与监委会的监督形成合力,进而构建双重监督机制。最后,人大监督权具有最终性,人大至上原理要求确保监委会对公职人员的监督不至于在事实上造成监督公职人员所在机关之效果为判断标准,防止监委会突破对公职人员监督的范围射程。