作者简介：高嘉蓬,中国人民大学法学院博士研究生,中国人民大学刑事法律科学研究中心研究员。
文章来源：《法学杂志》2019年08期，注释已略。
内容提要：对权力进行有效监督和制约是现代世界各国面临的难题。列宁在十月革命胜利后,为了解决社会主义国家一党执政条件下的权力监督制约问题,进行了一系列探索。首先,在党内建立了检查机构,政府内部建立了监察监督机构,并对两者的监督范围和职能进行了一系列改组。同时,根据当时政权建设的需要,恢复检察机关并由检察机关行使对国家公职人员涉嫌犯罪的侦查权。2007年,俄罗斯通过改革,把对国家公职人员职务犯罪的侦查职能从检察机关中分离了出来,交由专门的调查委员会行使。这与我国1993年以来进行的纪律检查与监察合署办公改革和目前正在进行的国家监察体制改革,有着高度的相似性。探究苏俄国家公职人员权力监督制约制度建设的经验和教训,对于进一步深化我国国家监察体制改革,具有极为重要的借鉴意义。
关键词：苏俄检查监察改组;权力监督;调查委员会;改革;
加强对国家公职人员的监督，防止权力腐败和权力异化，是马克思恩格斯通过巴黎公社总结出来的重要经验。列宁通过十月革命，建立了世界上第一个社会主义国家，继承、实践和发展了马克思恩格斯民主监督思想。苏维埃无产阶级政权建设初期，在俄共(布)党内部相继建立了中央监察委员会、中央检查委员会等，负责对党员的监督。在苏维埃政府内部，先后建立了监察部、工农检查人民委员部、工农检查院等，对国家公职人员进行监督。为了进一步强化监督效果，列宁对党内监督机构和政府监督机构进行了一系列改组。同时根据形势的变化和监督机构职能的转变，恢复了检察机关，由检察机关对国家公职人员是否依法履职进行监督并对涉嫌犯罪行为立案侦查。苏联解体后，俄罗斯检察机关仍保留了职务犯罪侦查职能。2007年俄罗斯把检察机关的侦查职能转由专门的调查委员会行使。苏俄对国家公职人员权力监督制度的建设和探索过程，与我国目前正在进行的监察体制改革有许多相似之处，其间很多做法和经验均值得思考与借鉴。
一、苏俄党内权力监督机构的建设和演进
列宁在俄共(布)成立之前的俄国社会民主工党、社会民主党时期，就一直非常重视对党员的监督。在俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国即苏维埃政权建设初期，列宁更加重视对党员、对国家公职人员的监督。苏维埃政权建设初期，为了巩固国家政权，不得不采取了党政一体化的原则，将权力集中到布尔什维克的手中。在这一时期，党政一体不断被强化，国家各级权力、中央委员会权力向少数人集中。但是也正是在这个时期，列宁注意到党和政府机关内残存的官僚主义、受贿腐败等不良现象在不断地滋长和蔓延。“官僚主义者不仅在我们苏维埃机关里有，而且在我们党的机关里也有”。“共产党员成了官僚主义者，如果说有什么东西会把我们毁掉的话，那就是这个”。所以，加强对国家公职人员的监督，已经成为苏维埃政权建设中迫且需要解决的问题。列宁在思考和探索监督机构的设置上，首先强调要加强党内监督。
1917年8月8日至16日，俄国社会民主工党第六次代表大会在彼得格勒半公开举行。大会通过了设立中央检查委员会。当时的中央检查委员会隶属于中央委员会，因此，对于它是否能够有效地对整个党中央实行有效的检查监督，有人提出质疑。
1920年9月，在俄共(布)第九次全国代表大会上，列宁提出了《关于党的建设的当前任务的决议草案》。在该草案中，列宁建议提高党内权力监督机构的地位，成立一个同中央委员会平行的监察委员会，以强化监督效果。列宁主张各级监察委员会应由受党的培养最多、最有经验、最大公无私、最能执行党的监督规定、在党内最有威信的同志组成，并且不得兼任其他职务;各级监察委员会必须与同级党委会平行，具有同等的权力。中央监察委员会由代表大会选举，独立行使监察权，不受同级党委决议的约束。
1921年俄共(布)十大、1922年俄共(布)十一大通过了《关于监察委员会的任务与目的》等决议。决议规定，监察委员会的决议本级党委会必须执行，而且不得撤销。如果有不同意见，可以把问题提交党的代表大会或本级代表会议解决。列宁还着重强调，中央监察委员会要有一定的人数必须出席政治局每次会议，出席政治局每次会议的中央监察委员会的委员们，应该形成一个紧密的集体且这个集体必须“不顾情面”。然而，这种权力过于集中的监督机制在实践中监督效果并不理想，官僚主义不仅没有得到制止，而且还出现了一些影响中央权威，影响中央决策执行的现象以及利用监督权进行腐败的现象。1923年，列宁对党的监督机构和政府内部监督机构一并再次进行了改组。但是，改组后的监督机构随着列宁的逝世，其监督作用没能得到很好的发挥。1925年12月18日至31日，苏共十四大召开，这次会议把改组后的党的监督机构监督职能进一步弱化。中央监察委员会的任务变成了“同党员违反联共(布)党纲和党章的现象作斗争。苏共十八大，斯大林干脆彻底地改变了党内中央监察委员会的任务，再次降低了中央监察委员会的地位，致使列宁强化党内监督的设想没能实现。这种不断弱化党内监督制度的做法，可以说为日后苏联共产党执政地位的丧失乃至苏联的解体都埋下了伏笔，可以说教训极为深刻。
二、苏维埃国家政府内部监督机构的建设和改组
十月革命胜利后，苏维埃国家政权建立伊始，列宁撰写了《关于苏维埃政权的民主制和社会主义性质》一文。在该文中，列宁提出，最高国家政权应当由广大劳动人民(工人、农民、士兵)的代表组成的苏维埃来行使。“苏维埃不仅把立法权和对执行法律的监督权集中在自己的手里，而且通过苏维埃全体委员把直接执行法律的监督职能集中在自己的手里”。在这种思想指导下，组成国家最高权力机构———全俄工兵农苏维埃代表大会。
1917年11月7日，第二次全俄苏维埃代表大会决议，设立3个人民委员部，其中就有国家监察部。但国家监察部基本是由旧的国家机关工作人员组成，人民监督的性质并没有得到很好的体现。列宁认为，社会主义国家机关与旧国家机关的主要区别就在于人民化。“工人监督对于刚刚夺取政权的社会主义国家来说，是走向社会主义社会的过渡措施”。所以，十月革命刚刚胜利，列宁就提出了苏维埃政府应该实行工人监督。1917年11月15日，全俄苏维埃颁布了全俄中央执行委员会《工人监督条例》。条例规定，由工人监督机关监督生产，对于工人监督机关的监督意见和决定，企业主必须服从。与此同时，也开展了对国家政府内部监察机关的改造。
1919年4月，列宁通过发布法令，撤销了旧的国家监察部，成立新的国家监察人民委员部，并且在各省、县建立了相应的分支监察机构。1920年2月，国家监察人民委员部改为工农检查院(工农检查人民委员部)，负责政府内部的监察监督工作。工农检查院(工农检查人民委员部)为监督苏维埃各国家机关及企业活动的机关，“它的活动归纳起来是对国家各机关出纳文据的正确性作形式上的审核”，还包括对各国家机关金钱和财产业务日常的监察以及账目文件的审计，受全俄中央执行委员会的领导。工农检查院的代表有权参加一切常设机关的会议，并有发言权。工农检查院有权中止检查机关显系非法的命令和行为。在地方上，建立了各级检查(监察)机关。但是，也正是由于工农检查机关所承担任务的广泛性和多样性，致使其工作能力、工作方法不能全面适应监督工作的需要，甚至一度陷入混乱。因此，在监督效果上，给人感觉是非常无力的。工农检查院机构庞杂，办事效率低下;人员素质文化水平低，业务能力差，专业知识缺乏;在工作作风上也还存在官僚主义问题。因此，列宁1923年3月在《真理报》第49期发表《宁肯少些，但要好些》的文章，批评工农检查人民委员部。在此之前，1922年5月列宁病重期间，就开始总结苏维埃政权建设的经验教训，提出了改组国家监察机关的一些重要思想和建议。
三、苏俄党内监督机构与政府监督机构的重组和改组
1923年，列宁开始研究改组党的监督机构和苏维埃政府内部监督机构，把苏维埃政府机关的工农检查院(工农检查人民委员部)与俄共(布)中央监察委员会进行合并重组。作为向俄共(布)第十二次代表大会的提案。1923年1月23日，列宁口授了《怎样改组工农检查院》，提出了改革国家政权监督机关的建议。该文发表在1923年1月25日第16期《真理报》上。1923年3月，列宁又发表了《宁肯少些，但要好些》，作为《怎样改组工农检查院》的续篇。列宁提出，改组工农检查院的基本任务是要建立这样一种机关，它能够在巩固工农联盟的事业中，最大限度地协助苏维埃国家和苏联共产党(布)。列宁认为，“我们的国家机关除了外交人民委员部外，在极大程度上都是旧时机关的残余。”这种旧机关，机构臃肿，人浮于事，监督作用难以发挥。列宁提出，“把工农检查院和中央监察委员会结合起来，这样对于双方机关都有益处。一方面，工农检查院借此就能获得极高的，至少不亚于我们外交人民委员部的威信。另一方面，我们的中央委员会协同中央监察委员会，就会最终走上转到党高级代表会议的道路，其实中央委员会本已走上了这一道路……”。列宁设想通过这种方式，进一步强化对党员和国家公职人员的监督。
在对党和政府监督机构进行重组后，列宁还主张精简机构，突出主要监督职能。解除了工农检查院对于国家机关的金钱和财产业务的监察任务。对于账目文件的审计移归财政人民委员部。“在改善我们国家机关问题上，我认为工农检查人民委员部不应当贪求数量，不应当仓忙急躁。直到现在，我们对于国家机关的质量，还很少加以思索与关心，殊不知特别认真准备这个机关，把真正现代品质的人才，即不亚于西欧优良榜样的人才集中到工农检查人民委员部里，这乃是一种应份合理的办法”。1923年4月17日俄共(布)第十二次代表大会根据列宁的建议，对工农检查院(工农检查人民委员部)进行了改组，成立了工农检查院(工农检查人民委员部)和中央监察委员会的联合机关。这样，工农检查院由受国家最高行政机关的领导变成直属于党的最高领导机关的组织。然而工农检查院改组之后的十多年中，国家监察机关在组织机构上没有变动。主要任务不是对国家机关和工作工作人员的监督，而是参与了对托洛茨基、萨普隆诺夫集团、布哈林集团等的审理工作。
1934年1月，苏联共产党(布)第十七次代表大会召开，会议决定，撤销工农检查院(工农检查人民委员部)，并将其职能移交苏联人民委员会苏维埃监察委员会;将企业中工农检查院基层机关的一切权力移交工会。企业中的监察机关都成了工会的附属物，这实质上是对监察权的削弱。在职能上，变全面监督为对中央决议执行情况的监督。到联共(布)十八大，斯大林彻底改变了改组后的监察委员会的任务，失去了对党员、党组织和国家公职人员的监督作用。监督检查执行情况变成了监察机关的全部内容。这一变动，使有关国家机关的决策是否合法包括国家公职人员是否依法履职等内容就不在监察机关的监督范围了。也正是因为如此，对国家公职人员是否依法执行法律的一般监督职能成为了检察机关的重要职责。
如前所述，在苏维埃政权建设的过程中，党内监督机构和苏维埃政府监督机构几度变更、调整。在这个过程中，列宁一直在探索符合无产阶级政权的本质，符合一党执政条件的权力监督制度。根据列宁的权力监督思想，监督机构既包括党的监督机构，也包括政府监督机构。但是这些监督也只是列宁权力监督思想的一部分。列宁在对苏俄工农检查机构的设置以及工农检查人民委员部(工农检查院)的改组过程中，已经在考虑不仅要把监督经常化、制度化，更要法制化。他考虑设立一个专门的、符合法治思想的另外一种监督机构，专门负责对国家机关、国家公职人员是否严格执行法律、是否依法履职情况的监督，检察机关由此设立。特别是党内监督机构和政府监督机构的不断改组，其监督职能的不断变化与调整，原来应当有党内监督机构或者政府监督机构履行的职责就交给了检察机关。1991年苏联解体后，这些职责仍然保留在检察机关。俄联邦检察机关既有权对刑事案件决定是否公诉及出庭支持公诉，也可以对国家公职人员涉嫌职务犯罪进行立案侦查。直到2007年，俄罗斯通过改革，成立了专门的调查委员会，专门负责对国家公职人员是否依法履职进行监督，把原来由检察机关承担的对国家公职人员涉嫌犯罪的侦查职能剥离出来，交由调查委员会行使，需要起诉的，移送检察机关审查决定。
四、苏俄国家公职人员监督制度建设的经验和启示
(一)加强权力监督制约，防止权力异化，是党和国家政权建设中长期、复杂与艰巨的任务,对此我们必须有充分的认识和准备
按照马克思恩格斯国家理论，无产阶级通过革命掌握政权后，要达到最后消灭阶级、消灭国家、实现共产主义的目标，还有很长很长的路要走。在这个过程中，如何能够避免苏联共产党的悲剧，避免苏联解体的悲剧，坚持在中国共产党的领导下，实现中华民族的伟大复兴，成为我们必须思考和解决的问题。苏联共产党和苏联解体的悲剧产生的原因是多方面的，但是苏联共产党在领导人民夺取并掌握政权后，没有真正坚持马克思列宁主义民主监督思想，没有根据无产阶级政权的一般规律，加强对权力的监督制约，致使苏共、政府与人民的距离越来越远，与当初夺取政权、掌握政权时设定的目标越来越远。通过对苏维埃、苏联时期政权建设过程中权力监督制度建设的研究，我们认识到加强权力监督制约、防止权力异化在党和国家政权建设中具有极为重要的地位和作用，且这是一个长期、复杂和艰难的过程。因此，在党和国家政权建设中，我们必须坚持马克思列宁主义权力监督思想，必须深入到国家政权的内部架构，在吸收借鉴各国特别是苏俄及苏维埃苏联时期政权建设的经验教训，结合我国的实际，建立具有中国特色的社会主义权力监督制度。这同样是一个长期复杂而艰难的过程。我国1993年进行的纪律检查与监察制度改革，把纪律检查与监察机关合署办公，到目前正在进行的国家监察体制改革，实现纪律检查、监察调查与职务犯罪调查三合一，这一过程也充分说明了这一点。目前我们正在推进和完善我国国家监察体制改革，这不仅是巩固马克思列宁主义在意识形态领域指导地位的需要，也是在中国特色社会主义建设中坚持党的领导，巩固党的执政地位，坚持人民代表大会制度，完善权力监督制约制度的需要。在推进监察体制改革过程中，我们有必要再次认识和学习马克思列宁主义权力监督思想，吸取苏联共产党和苏联解体的教训，从而不断推进和完善我国国家监察体制改革，建立科学的权力监督制约体系，实现对国家公职人员权力监督的全覆盖。
(二)加强对权力的监督制约是新时代全面从严治党，保证党的执政地位，实现党的历史使命的需要
列宁对于苏俄国家政权监督机构建设的反复探索告诉我们，加强权力监督不仅具有必要性、重要性、紧迫性，而且还具有其复杂性和艰巨性。由于列宁的权力监督思想没有能够得到很好的贯彻，致使无论是党内监督制度建设还是政府权力监督制度建设，都没有取得列宁预想的效果，致使苏联共产党丧失了执政地位，苏联解体。对此，我们不得不汲取教训，深刻反思。这一方面说明在任何组织形式下，权力有可能被异化，有可能被用来谋私或者滥用。这就是权力监督的极端重要性和必要性;另一方面也说明，建立科学高效的权力监督制约制度、防止权力异化是一个长期复杂而艰巨的任务。全面从严治党永远在路上，我们在中国共产党的领导下，在新时代中国特色社会主义建设过程中，要完成我们党的历史使命，更要加强对全体党员和国家公职人员的权力监督制约。列宁对权力监督制约制度的反复思考和艰难探索充分说明了这一点。我们的党是在马克思主义思想指导下建立起来的无产阶级政党，马克思列宁主义是我们党的行动指南。习近平总书记在纪念马克思诞辰200周年大会上指出:“马克思主义不仅深刻改变了世界，也深刻改变了中国”。马克思、恩格斯的民主监督和列宁对无产阶级政权的监督思想，给我们中国共产党新时代全面从严治党，加强权力监督提供了重要思想和行动指南。全面从严治党关系到党的执政地位，关系到党和国家的生死存亡。全面从严治党的“全面”，意味着必须加强权力监督，意味着反腐败必须全覆盖、无死角。目前我们正在进行的监察体制改革正是加强权力监督制约，实现全面从严治党的重要一步。
(三)我国国家监察体制改革在我们党和国家权力监督制度建设史上具有重要里程碑意义
列宁在对党的监督机构和政府监督机构进行多次改革和重组的过程中强调，为了保证党的纯洁性，保证国家公职人员权力受到全面有效监督，需要整合监督力量，形成监督合力，突出监督重点。1993年，党中央根据当时形势和任务，决定整合监督力量，中央纪律检查委员会与监察部合署办公，由中央纪委对党中央全面负责。地方各级纪律检查委员会与地方监察部门根据中央部署，实现了合署办公。这既是加强权力监督的需要，也是马克思列宁主义权力监督制约思想的具体实践。20多年的实践证明，这一改革决策是正确的。这一改革过程与列宁对党内监督机构和政府内部监督机构的改组与重组过程有着惊人的相似。这也从某一侧面说明了无产阶级国家政权建设过程的规律性，说明了无产阶级政权建设对监督需求的一致性以及遇到的问题的相似性。目前正在进行的深化国家监察体制改革再一次整合了监督反腐力量，把党纪调查、监察调查与对国家公职人员涉嫌犯罪的调查有机地结合起来，把过去分散的行政监察、预防腐败以及检察机关的反贪、反渎力量整合起来，形成监督合力。这是通过国家监察体制改革，整合国家反腐败资源，建立党统一领导下的国家反腐败工作机构，构建集中统一、权威高效的监察体系。改革的根本目的是要加强党对反腐败斗争的集中统一领导，加强对国家公职人员依法履职的监督，这既是新形势下坚持和加强党的领导的需要，也是新形势下开展反腐败斗争的需要。目前，检察机关职务犯罪侦查、预防职能已经完成了职能、机构、人员向相应的监察委员会整体转隶。这与2007年以来俄罗斯检察改革有很大的相似性。对此，我们在继续推进国家监察体制改革的过程中，亦可借鉴俄罗斯调查委员会与检察机关在办理国家公职人员职务犯罪过程中的相互关系，进一步建立健全我国国家监察机关与检察机关衔接机制，保证国家公职人员涉嫌犯罪案件真正依法查处。
(四)建立健全监察检察衔接机制，保证监察机关与检察机关依法分工负责,互相配合,互相制约,实现反腐败法治化
不断推进和完善国家监察体制改革，是实现反腐败法制建设的重要一环。在加强权力监督制约，依法查处腐败的过程中，我们既要从政治上高度认识腐败的严重危害性，加强政治治理，也要从法治的角度，提高反腐败法治化水平。建立和完善国家监察与检察衔接机制，实现国家监察机关与检察机关分工负责、互相配合、互相制约，是促进反腐败法治化的重要组成部分。根据《国家监察法》《刑事诉讼法》，对职务犯罪的调查由监察机关负责，需要追究被调查人刑事责任的，移送检察机关审查起诉，依法追究刑事责任。这充分说明了监察机关与检察机关之间的分工负责。监察机关在调查期间可以对被调查人进行留置。移送检察机关审查起诉后，由检察机关根据我国《刑事诉讼法》的规定决定是否逮捕。这充分说明了监察机关与检察机关之间的互相配合、互相制约。在具体工作中，检察机关应当加强与监察机关协调配合，在案件线索移送、办案证据标准的掌握，信息技术的共享以及协助追赃追逃等方面建立衔接工作机制。检察机关可从更好地实现对犯罪的打击的角度，对证据的调查方向、证据的合法性等方面，向监察机关提出建议。加强对国家公职人员涉嫌犯罪的打击力度，依法保障人权，促进国家反腐败工作的法治化水平，实现对国家公职人员权力监督的全覆盖。