聂辛东：国家监察委员会的监察法规制定权限:三步确界与修法方略
作者简介：聂辛东，厦门大学法学院博士研究生
文章来源：《政治与法律》2020年第1期，注释已略。
内容提要：全国人大常委会通过决定方式授予国家监察委员会监察法规制定权，形成了以人大立法权为核心且以行政立法权、监察立法权和军事立法权为补充的更优的“一元三系”立法分工体系，监察权也得到了极大丰富，进而有利于织密权力监督之网。当前的紧要任务在于明确界定监察法规制定权限，以在推进监察法律规范体系立体建设的同时保障监察法规制定权规范演进。利用“三维考察+三层掘进”的阐释模型耙梳可以发现，目前国家监察委员会既可以为执行监察法律、监察直接相关法和间接相关法的规定，单独或者联合其他国家机关进行执行性立法，也可以在遵守法律保留原则的前提下，就领导性管理事项进行创制性立法，还可以基于全国人大常委会的专门授权，就法律的相对保留事项和监督性管理事项进行授权性立法。接下来应当在《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》的基础上对制定监察法规的立法权限、形式和备审等内容作进一步规范，以备我国《立法法》修改之需。
关键词：国家监察委员会；监察法规制定权；立法权配置；立法法
《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》（以下简称：《决定》）授权国家监察委员会制定监察法规，由此派生了独属监察系统的监察法规制定权，这促使以人大立法权为核心且以行政立法权和军事立法权为补充的“一元二系”立法权架构产生横向拓展，进而生成了更加完善的“一元三系”立法分工体系；与此同时，监察权的内涵也得到极大丰富，其不再仅限于监督性执行权，作为监督性立法权的监察法规制定权已然构成其新的权力维度，这有利于织密权力监督之网。然而，这同时也带来了三重疑问。一是授权底层合理性之疑问，自国家监察体制改革以来，理论界始终存在着对监察权失控的朴素担忧，随着监察法规制定权的授予，此类担忧定然不无扩大之可能，这涉及监察法规制定权底层配置逻辑之疏通。二是授权适用方式之疑问，在授权决定审议过程中，有全国人大常委会委员、有关专委会委员提出：“国家监察委员会制定监察法规，涉及立法体制，应当通过修改立法法作出规定”，这关系到决定所能赋予的监察法规制定权限度之确定。三是授权具体内容之疑问，有学者认为，创制职权乃是宪法保留事项，在宪法明定监察法规制定权之前，国家监察委员会不得依职权制定补充性或者创制性规范，只得制定执行性规范，这涉及监察法规制定权限的基本范围之明晰。
那么如何开启并推进有关监察法规制定权限的体系性阐释呢？不妨以业已成型并能涵盖立法权限全域的三类立法权限为框架，通过对监察法规制定权限的分层解构和建构来完成此项阐释工程。依据我国《宪法》第62条、第67条、第89条和我国《立法法》第103条之相关法律规定，我国确定了分散型立法权横向配置架构，即立法权由全国人大及其常委会、国务院及其主管部门和中央军事委员会共同行使，其中全国人大及其常委会进行一般立法，国务院及其主管部门和中央军事委员会在各自系统内进行专门立法。在此架构下，实践中的子系统立法形成了三种立法权限：一是执行性立法权限，即国家机关为了执行已有法律规定的事项而制定法规；二是创制性立法权限，即国家机关为了更好地履行宪法和法律所赋予的管理性职责，在立法者尚未对某一事项进行规范且该事项并不属于法律保留事项的时候，通过制定法规设立新的行为规则，并规定新的权利义务；三是授权性立法权限，即国家机关据全国人大及其常委会之授权，就尚未制定法律且属于法律相对保留的事项，先行制定法规。
依托三维权限框架，直面学界的三重疑问，最终得以形成“三维考察+三层掘进”的阐释模型。其一，所谓“三维考察”，即分别考证国家监察委员的执行性、创制性和授权性立法权限。其二，所谓“三层掘进”，即在上述每个维度的考证过程中分三个层次思考并回答三类问题：一是底层逻辑问题，即该项权限配置的底层逻辑是什么，国家监察委员会是否契合该项立法权限配置的底层逻辑，并因此具有或不具有相当的正当性和合理性而值得或不值得获得该项权限；二是授权规范问题，即该项权限配置所需的规范等级是什么，当前的决定授权是否满足其等级要求，未来是否需要升级授权规范的层级；三是权限内容问题，即被执行法律的范围是什么，该权限所立基的职权事项是什么，在何种情形下行使该权限，该权限需要接受何种限制。经此耙梳和厘定，方能保障监察立法活动规范有序，维护立法机关的主导地位。
一、国家监察委员会的执行性立法权限
（一）执行性立法权限配置的底层逻辑
执行性立法权配置的底层逻辑彰显于行政法规制定实践。根据我国《宪法》第89条第1项和我国《立法法》第65条第2款第1项之规定，国务院可以根据宪法和法律，就“为执行法律的规定需要制定行政法规的事项”制定行政法规。据此，实践中很多法律都会在末尾明确规定，由国务院制定相关实施条例和细则，例如，根据我国《标准化法》第25条“本法实施条例由国务院制定”的规定，国务院制定了《中华人民共和国标准化法实施条例》；根据我国《税收征收管理法》第93条“国务院根据本法制定实施细则”的规定，国务院制定了《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》。这是国务院根据法律明确规定进行执行性立法的情形，实践中还有另外一类情形，即相关法律没有明确规定国务院制定实施细则，但该法律在正文中规定国务院及其主管部门是法律的主要执行主体，国务院依此制定行政法规的情形，例如我国《道路交通安全法》和我国《土地管理法》都没有明文规定国务院制定实施条例，但国务院是实施该法的主要机关，其据此制定了《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》。实际上，无论法律是否明文规定由国务院制定实施条例和细则，实践中凡国务院进行的执行性立法，无一例外都是该上位法将国务院及其主管部门作为主要执行主体。因此，执行性立法权配置逻辑的核心在于立法权可以基于“主要执行者”之身份而获得，即作为法律主要执行主体——负有实施法律责任的机关，为执行法律的规定，有权就该法律相关的执行性事项进行立法，以保障该法律的各项规定得以落实。
根据执行性立法权配置的核心逻辑，国家监察委员会作为监察法律（其他法律中的监察事项）的主要执行者，应当有权为执行监察法律规定（监察事项）进行执行性立法，并在此意义上获得执行性立法权限，产生执行性立法义务。执行性立法权配置逻辑在表象上是强调法定执行机关因执行者的身份而获得执行性立法的权力，在实质上是法定执行机关因执行者的身份而需要承担执行性立法的义务。因此，执行性立法逻辑的另外一个面向是责任，强调法律执行机关执行性立法职责的不可放弃性。在传统行政监察体制中，国务院及其监察部是执行我国《行政监察法》的主要主体，故此国务院制定了《中华人民共和国行政监察法实施条例》。随着监察体制的改革和国家监察体制的形成，国家监察法的主要执行主体变更为国家监察机关，故国家监察机关有权力更有义务就监察法律（监察相关法）的执行性事项进行立法，制定相应的监察法规。
（二）执行性立法权限的配置规范
正是依据上述底层逻辑，《决定》授权国家监察委员会就“为执行法律的规定需要制定监察法规的事项”制定监察法规，这与规定行政执行性立法权的规范义理一致。对此需要反思的是前述有关授权适用方式之疑问，如果涉及立法体制的国家监察委员会监察法规制定权应当通过修改我国《立法法》加以规定，那么，《决定》是否能够满足监察执行性立法权限对配置规范效力的要求呢？寻求这个答案需要回溯历史，考查其是否有宪法惯例可循。实际上，自“五四宪法”设立全国人大常委会以来，其就有以决定方式对中央立法权和地方立法权进行初次配置的传统。其一，国务院的行政法规制定权最初是通过全国人大常委会1957年作出的《关于批准消防监督条例的决议》得到间接承认，该决议原则批准了国务院制定的《消防监督条例》。其二，中央军委的军事法规制定权最初也是通过全国人大常委会所作的类似决定的方式获得的，中共中央在1993年2月向七届全国人大常委会所作的《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中指出：“中央军委可以而且已制定适用于军队内部的军事法规，宪法中可以不再作规定”，全国人大常委会审议并认可了这份说明，这在实质上具有决定授权的效力。其三，广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区各项单行经济法规的权力是由全国人大常委会通过1981年的决议授予，深圳市人大会及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章的权力是由全国人大常委会通过1992年的决定授予。
综上所述，我国中央法规制定权与地方法规或规章制定权的初次配置基本都采取全国人大及其常委会决定的方式或者效力更低的类似决定方式，故此以决定的方式对监察法规制定权进行初次配置，基本符合立法权初次配置的形式惯例与效力要求。继续深究，之所以能够以决定方式对中央立法权和地方立法权进行初次配置，是因为初次配置具有授权性立法与执行性立法合一的特性，即此时的法规制定既可以被视为是经全国人大及其常委会授权进行的授权性立法，也可以被看作是为执行全国人大及其常委会决定进行的执行性立法。执行性立法权限的配置遵从三方面的机理。第一，相对于创制性立法权限和授权性立法权限，执行性立法是根据已有的上位法律制定细化性法规，能自觉接受一切法规均应由法律来创造的“法律的法规创造力”原则之约束，故其权限范围最小，所要求的授权规范效力等级自然最低。第二，与授予国家机关权力相比，规定国家机关义务所要求的规范效力等级更低，因为权利对权力的防御性原则要求赋权接受更高的民意检验，而义务性规定因为不需要更多地担忧侵害公民权利，并不要求通过更高层级的民意检验，与此同时，因为是执行已有法律规定，所以与其说执行性立法是一种权力，倒不如说是一种义务。如此，赋予国家监察委员会执行性立法权限只需通过较低层次的民意检验即可。第三，全国人大常委会授权决定属于“有关法律问题的决定”，属于中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，是法律渊源的一种，具有法的性质、效力以及较高的效力位阶，因此，《决定》有足够的效力赋予国家监察委员会以执行性立法权限。
（三）监察执行性立法权限的基本内容
根据前述底层逻辑与有效授权的《决定》，国家监察委员会执行性立法权限的规范涉及三方面的内容。其一，其所执行的法律范围。国家监察委员会所执行的法律既包括我国《监察法》、正在制定的我国《政务处分法》和未来制定的诸如我国《监察官法》等监察法律，也包括监察直接相关法，譬如我国《公务员法》、我国《法官法》、我国《检察官法》等与监察法律相勾连的监察实体性或程序性法律，还包括诸如我国《刑事诉讼法》、我国《刑法》等监察间接相关法，其由于职务犯罪追诉的特殊制度构造而在实体上和程序上与监察工作连通，内含一些监察交融事项，需要细化并统一衔接，国家监察委员会对此负有贯通职责。其二，执行性立法权限的边界。对于监察法律，国家监察委员会可以直接进行细化立法。对于监察直接相关法律，其中职务违法监督、调查和处置事项，国家监察委员会既可以单独制定法规，也可以在立法事项需要的情况下与其他机关联合制定规范，但若需要与司法机关联合制定，则只得制定解释性规范（或者规范性文件），因为司法机关没有法规制定权。对于监察间接相关法律，国家监察委员会应当与其他国家机关联合制定监察规范，其与行政机关和军事机关联合制定的监察间接相关法律的细化规范，属于法规；其与司法机关联合制定的监察间接相关法律的细化规范，属于监察解释（或者规范性文件）。其三，执行性立法权限的适用情形。行政执行性立法情形应当同样适用于监察执行性立法，即国家监察委员会既可以依据法律明定的授权细化条款进行执行性立法，也可以在法律没有明确由其负责具体细化的情况下，依据该法中明确规定的主要执行或负责者身份，就该法的细化事项或者执法所涉及的行政组织和程序需规范事项进行执行性立法。
二、国家监察委员会的创制性立法权限
（一）创制性立法权限配置的底层逻辑
创制性立法权配置的底层逻辑具体由行政法规和军事法规制定实践呈现。根据我国《立法法》第65条对我国《宪法》第89条的解释，所谓国务院可以“根据宪法和法律……制定行政法规”，实际上指国务院既可以基于执行法律规定的需要进行执行性立法，也可以基于我国《宪法》第89条第2项至第18项授予的行政管理职权履行的需要进行创制性立法。据此，在无明确上位法的情况下，国务院基于法定管理职权，制定了大量行政法规，譬如在法律未对有关事项进行规范的情况下，国务院基于我国宪法和我国《国务院组织法》所赋予的“领导和管理经济工作和城乡建设”职权，制定了许多相应的行政法规。因此，如果执行性立法权是国务院基于法律主要执行者的身份而获得的，那么创制性立法权则是国务院基于普遍的管理职权而获得的。军事立法体制与行政立法体制相似，既有执行性立法也有创制性立法。虽然我国《立法法》第103条仅简略规定“中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规”，没有对中央军委的立法类型进行类似行政立法一样的区分，但实践中的军事立法自发形成了执行性立法与创制性立法并行的格局，中央军委除了进行执行性立法，也有基于军事管理职权的创制性立法。例如，在法律未对解放军内务管理事项进行规范的情况下，实践中中央军委基于我国《宪法》、我国《国防法》、我国《军事设施保护法》等法律赋予的武装力量领导和普遍管理职权，制定了《中国人民解放军内务条令》。质言之，无论是行政创制性立法，还是军事创制性立法，两者皆因拥有对特定群体的普遍管理职权，进而获得了进行创制性立法的赋权基础。因此，创制性立法权配置逻辑的核心在于两个方面。其一，立法权可以基于“管理性职权”而获得，即国家机关基于法定的管理性职权，就其管理权限内且不属于法律保留的事项，在立法者尚未对此进行规范的时候，有权通过创制性法规来设定新的权利义务和行为规则。其二，基于“管理性职权”而获得立法权的深层机理在于，有些事项并不适合人大直接立法，需要先由法规予以规范，与此同时，人大立法资源具有有限性，需要子系统立法分工负担，即国家治理差序格局要求多层次立法。
根据创制性立法权配置的核心逻辑，国家监察委员会基于对下级机关的领导性管理职权及公职人员的监督性管理职权，应当有权就领导性管理事项和监督性管理事项进行创制性立法，这是国家监察治理差序格局下多层次立法的必然要求，唯此方能确保其监察职责得到有效履行。质言之，监督实际上属于管理的一种，监督主体与监督对象之间的关系是一种内部管理与监督关系，可以称之为监察管理。如果说行政管理职权是行政机关针对下级行政机关和普通公民的领导和治理权限，军事管理职权是军事机关针对下级军事机关和军人的领导和管理权限，那么监察管理职权则是监察机关针对下级监察机关和公职人员的领导和监督性管理权限。在管理对象维度上，行政管理是管理系统内机关和普通公民，军事管理是管理系统内机关和军人，监察管理则是管理系统内机关和公职人员；在管理方式维度上，针对机关类管理对象，三者一般都采取强力领导的方式，针对普通公民、军人和公职人员等管理对象，监察管理是反向监督性的预防、警示和惩戒，行政管理是正向的鼓励、引导和规范，军事管理则兼而有之，并善于通过命令来实现管理目标。值得强调的是，几乎所有国家机关都有管理属性，司法机关也有行政管理属性，但并非所有有管理属性的国家机关都应当被赋予创制性立法权。管理本身因管理事项的多寡区别、复杂程度和广泛性不同有属性强弱之分，如果管理属性太弱，就无赋予立法权的必要，否则就会与其他属性产生冲突，例如作为司法机关的最高人民法院和最高人民检察院。监察机关的管理属性介于司法机关和行政机关之间，其管理属性虽没有行政机关强，但也并不弱：监察机关通过对各级监察机关的绝对领导，对近千万计的公职人员行使广泛的预防性、教育性、警示性和惩戒性管理职权。因此，国家监察委员会应当有权进行创制性立法，制定相应的监察法规，这具有底层逻辑上的合理性。
（二）创制性立法权限的配置规范
根据创制性立法权限配置的底层逻辑，创制性立法事项一般包括两类：一类是人员管理事项，即针对子系统内人员的监督性管理事项；另一类是机关管理事项，即针对下级机关的领导性管理事项。创制性立法是国家机关就法定的人员管理事项和机关管理事项主动进行的立法活动，并非为执行已有上位法律规定进行的被动性立法活动，因此其更多地表现为权力属性。根据赋予权力要求通过比规定义务更高的民意门槛之配置规范等级规律，配置创制性立法权限必然比配置执行性立法权限要求的规范效力等级更高。这意味着创制性立法权限的配置规范至少应是法律。实践中的创制性立法权限配置印证了这一要求：行政创制性立法权限先经我国《宪法》第89条第1项规定，后由我国《立法法》第65条第2款第2项具体化；军事创制性立法权限由我国《立法法》第103条第1款概括配置。
那么，是否如部分学者所主张的那样，由于创制职权乃是宪法保留事项，在宪法明定监察法规制定权之前，国家监察委员会就不得依职权制定补充性或者创制性规范呢？实际上，宪法规范及其实践所反馈出的义理并非如此。自我国制定宪法以来，国家机关职权宪法保留采取的始终都是有限保留原则而非绝对保留，即全国人大及其常委会、国家主席和国务院职权由宪法规定，具有共识性且不便分解的中央军委、人民法院和人民检察院职权由宪法概括规定，再由法律等规范予以具体化。例如我国《国防法》第13条规定中央军事委员会领导全国武装力量，并行使统一指挥全国武装力量、决定军事战略和武装力量的作战方针等十项职权；我国《人民法院组织法》和“三大诉讼法”规定最高人民法院行使审判权、司法解释权、司法行政权、司法建议权等职权；我国《人民检察院组织法》我国《刑事诉讼法》规定最高人民检察院行使检察权、自侦权、批准或决定逮捕权、公诉权、司法监督权、司法解释权等职权。如果说2018年修宪之前国家机关职权宪法保留采取的还是隐性有限保留原则的话，那么该修宪之后我国《宪法》规定“监察委员会职权由法律规定”，就意味着国家机关职权宪法保留开始转向显性有限保留原则。因此，我国《宪法》为监察职权的具体化预留了“法律接口”，且该接口符合宪法有限保留原则的要求，作为监察职权一部分的监察法规制定权可直接由法律具体化，无需由宪法直接规定。
根据创制性立法权限对配置规范的效力要求，以《决定》形式配置监察创制性立法权限，规定“国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规”，并就“为履行领导地方各级监察委员会工作的职责需要制定监察法规的事项”制定监察法规，存在效力不足的问题。正因如此，《决定》缩减了本应属于监察法规制定事项的公职人员监督性管理事项，仅保留了对下级监察机关的领导性管理事项。然而，行政创制性立法实践表明，领导性管理事项在创制性立法事项中占比非常小，而且绝大部分事项法律早有规定，或者很多事项通过内部规范性文件和命令可以得到规范。监察领导性管理事项与行政领导性管理事项类似，因此创制性立法权限的缩减配置一定程度上减轻了授权压力，使得国家监察委员会可以在严格受限的前提下部分行使该项立法权限。当然，这仍然无法长效解决授权规范效力不足的问题。为了尽快弥补此项不足，在全国人大常委会在通过《决定》时，全国人民代表大会宪法和法律委员会建议抓紧有关我国《立法法》修改问题的研究，对国家监察委员会制定监察法规及相关问题作出规定。至此，可以得出两项重要结论：一是《决定》并不足以为国家监察委员会配置完整的创制性立法权限，其配置限度被控制于执行性立法权限和有关领导性管理事项的创制性立法权限范围；二是在法律正式授予创制性立法权之前，国家监察委员会就领导性管理事项进行的创制性立法活动应当受到严格限制。
（三）监察创制性立法权限的基本内容
根据前述底层逻辑和配置规范，国家监察委员会创制性立法权限的规范涉及两方面的内容。其一，创制性立法事项。当前国家监察委员会只能就领导性管理事项进行创制性立法，未来经法律正式授权后的创制性立法事项可以拓展至监督性管理事项。领导性管理事项包括两类：一类是规定下级监察机关的任务、职责和职权划分事项，国家监察委员会可以通过法规划分各级监察机关的任务，也可以在法定职责范围内进行分工，亦可以在法定职权内进行权限划分，但其不可以创制性规定各级监察委员会的产生、组织和职权；另一类是对下级监察委员会及其组成人员的监督事项，一方面，监察法规可以就监督各级监察机关及其组成人员是否尽职、合法和合规履行监督、调查和处置职责的事项作出规定，另一方面，监察法规可以就我国《监察法》第七章规定的其他监督事项作出规定，这些事项包括监察信息公开事项、干预监察登记备案事项、监察回避事项、监察保密事项和内部申诉事项。
其二，创制性立法限制。由于《决定》存在效力不足的问题，国家监察委员会就领导性管理事项进行的创制性立法活动应当受到严格限制。一是应当遵循审慎原则。对于能够由立法机关直接进行规定而无须先行制定法规的情况，坚决不制定监察法规；对于既可以由立法机关进行规定，也可以先行制定法规的情况，应当立法优先；对于立法时机尚不成熟而需要先行制定法规的情况，除非规范阙如的程度已经开始妨碍监察工作的正常开展，否则也不得制定监察法规。二是应当遵循严格区隔原则。这要求就领导性管理事项进行的创制性立法不得僭越监督性管理事项的领域，应当严格区分对人员的监督性管理事项和对下级监察机关的领导性管理事项，区分的关键是规范所直接约束的对象，创制性立法的直接约束的对象必须是下级监察机关及其组成人员。三是法律保留原则，即国家监察委员会只能就监察职权范围内，法律保留之外，尚未制定法律的领导性管理事项制定监察法规。参照我国《立法法》第8条之规定，法律保留的监察事项应当包括：关于各级监察委员会的产生、组织和职权的事项；关于监察机关处置职权中的实体法（犯罪与刑罚）相关事项；关于政务处分中剥夺公民政治权力的事项；关于留置措施的事项；关于反腐败国际合作的事项；关于监察程序与诉讼程序衔接的事项；必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
三、国家监察委员会的授权性立法权限
（一）授权性立法权限配置的底层逻辑
基于前述结论，根据执行性立法权配置逻辑中“主要执行者”的身份原理，国家监察委员会作为监察法律的主要执行者，为执行监察法律规定的事项，应当有权进行执行性立法；根据创制性立法权配置逻辑中“管理性职权”的职权原理，国家监察委员会可以基于其监察管理职权，就其监察管理权限内的事项，在立法机关尚未对此进行规范的时候，设定新的权利义务和行为规则。如此，国家监察委员会同时应当拥有授权性立法权，即通过全国人大常委会的专门授权，国家监察委员会就法律的相对保留事项，在法律未作规定之前，据实际需要，制定监察法规，其理由有以下两点。
其一，授权性立法权限也是基于国家机关的“主要执行者”身份和“管理性职权”，即授权事项往往是与职权内事项性质相似的事项，或者说，即使全国人大即刻制定法律，其法定主要执行主体也一定是该机关。之所以有授权性立法权单独存在，是因为其发挥着其他两种立法权所不具备的独立功能，即突破法律保留事项（或者其他未明示授权制定法规的创制性立法事项）的限制，使得其他国家机关可以就法律相对保留事项（或者其他未明示授权制定法规的创制性立法事项）制定法规。
其二，授权性立法权限的产生基础除了前述机理，还有第二层机理，即授权性立法权限本质上依赖于全国人大及其常委会的授权，其本身并非一项独立自主的立法权限。授权性立法往往是国家立法机关在面对某项法律保留事项立法不能或不宜的状态下，对其他国家机关作出特殊立法许可决定，而由该机关代为制定法规的非常态性活动。授权性立法具有非常性和单一性的特点。非常性就在于，授权立法事项是将原本属于国家立法机关的立法事项交由法规作出规定，突破了法律保留的界限；单一性就在于，授权性立法事项往往是某项非复合性事项，不同于执行性立法事项和创制性立法事项具有概括性和可分解性，表现在实践中便是“一事一授权”。这些特点共同彰显了授权性立法权限对全国人大及其常委会授权行为的依赖的本质。当然，授权立法的前提依然是被授权机关拥有基础性的执行性立法权限。
（二）授权性立法权限的配置规范
授权性立法权限的配置经历了从单一规范配置到组合规范配置的演变历程。授权性立法权限曾经采用单一规范配置模式，即由全国人大及其常委会通过专门授权决定向其他国家机关配置法规制定权，譬如全国人大1955年通过《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》授权全国人大常委会制定具有部分法律性质的单行法规；全国人大会常委会1981年通过决议授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规。在此时期，概括授权规范与专门授权规范合二为一发挥配置功能，表现为“决定”式的单一规范配置模式。随着法治化进程的快速推进，走向成熟的授权性立法权限配置逐渐转变为组合规范配置模式，即全国人大及其常委会通过概括授权规范和专门授权规范，协同向其他国家机关配置法律相对保留事项的法规制定权，譬如在1982年我国《宪法》和1982年我国《国务院组织法》授予国务院法规制定权的基础上，1984年全国人大常委会通过专门决定授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行，1985年全国人大通过专门决定授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。在此时期，概括授权规范与专门授权规范分立存在并组合发挥作用，表现为“宪法/法律+决定”的组合规范配置模式。
这种组合规范配置模式的规范原理在于，国家机关先通过宪法、法律或者决定获得执行性立法权基础，再通过全国人大及其常委会的专门授权决定获得特定事项的立法权限，进而进入一个拟制执行性立法情境，即国家机关为了执行决定（类法律）规定的特定事项，行使执行性立法权，制定有关特定事项的法规。其核心规范功能在于，将创制性立法转变为执行性立法，进而突破创制性立法事项的限制。为了防范创制性立法和授权性立法僭越国家立法权的核心领域，我国《立法法》分两步限制了两者的立法领域：一是规定法律保留事项，创制性立法绝对不得逾越；二是规定法律绝对保留事项和相对保留事项，授权性立法只得就相对保留事项立法，不得就绝对保留事项立法。易言之，我国《立法法》第9条并非授权规范，而是限权规范。授权性立法凭借组合规范的两次授权完成了向拟制执行性立法的转化，从而越过了创制性立法事项的藩篱，进入了法律保留事项的疆域，并在法律相对保留事项的范围内得到了法规制定豁免。
目前，《决定》并未明示授予国家监察委员会授权性立法权限，但根据组合规范配置模式的规范原理，只要拥有执行性立法权限，附加全国人大常委会的专门授权决定，国家机关即可以进行授权性立法，就法律的相对保留等事项制定法规。如此一来，在《决定》已经有效赋予国家监察委员会执行性立法权限的前提下，全国人大常委会完全可以通过专项决定，授权国家监察委员会就特定法律相对保留事项制定监察法规。
（三）监察授权性立法权限的基本内容
根据前述底层配置逻辑和组合规范配置原理，国家监察委员会授权性立法权限的规范包括两方面的内容。其一，授权性立法事项。其既包括法律相对保留事项，也包括对监察对象的监督性管理事项。包括后者的理由在于：一方面，《决定》并未赋予国家监察委员会就监督性管理事项进行创制性立法的权限，这意味着全国人大及其常委会将此类事项暂时性划入法律的拟制保留事项；另一方面，与授权国家监察委员会就法律相对保留事项制定法规相比，就法律拟制保留事项进行授权所跨越的障碍显然更小，既然全国人大及其常委会能够授权就前者制定法规，当然也可以授权就后者制定法规。其二，授权性立法限制。一是不得授权就法律绝对保留事项制定法规，参照我国《立法法》第9条之规定，法律绝对保留的监察事项应当包括：关于监察机关处置职权中的实体法（犯罪与刑罚）相关事项；关于政务处分中剥夺公民政治权力的事项；关于留置措施的事项。二是全国人大及其常委会的授权决定应当具有明确性，即应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则，参照我国《立法法》第10条的规定，授权期限原则上不超过五年，但是授权决定另有规定的除外，在授权期限届满六个月前，被授权机关应当向授权机关报告是否需要制定有关法律或者是否需要继续授权的意见，最终由授权机关决定。
四、国家监察委员会监察法规制定权限的立法完善
在《决定》通过之时，全国人民代表大会宪法和法律委员会着重强调，应当对我国《立法法》的修改抓紧研究，以及时对国家监察委员会制定监察法规及相关问题作出规定。据此，尽管当前的监察法规制定权限已经厘清，但未来我国《立法法》的修改必然要在此基础上作全方位规范。规范监察法规制定权限至少涉及三个方面的内容：一是在当前立法权限的三维框架下重点完善创制性立法和授权性立法制度，以保障其在实体上
僭越国家立法权限；二是统一规范监察法规制定形式及程序，从而在形式和程序上保障其不会侵犯国家立法的固有疆域；三是有效建构监察法规备案审查体系，从而在制度上控制其不得逾越国家立法之“雷池”，坚守国法体系内部的融贯秩序，实现与党规的有序衔接。
（一）两类权限之完善
无论是从立法权的底层配置逻辑出发，抑或是考察《决定》的效力匹配程度，国家监察委员会都已确定无疑地拥有整全性意义上的执行性立法权限，即国家监察委员会可以为执行监察法律、监察直接相关法律和间接相关法律的规定单独或者联合其他国家机关进行执行性立法。未来我国《立法法》修改需要重点完善的权限内容应当是创制性立法权限和授权性立法权限，而这两项内容应当通过在“行政法规”之后单列“监察法规”专章的方式进行完善。通过修法可以最终形成监察法规制定权限的“三重累进”构造（如图1所示）。
图1 监察法规制定权限“三重累进”构造
其一，创制性立法权限的完善。根据前述创制性立法权限配置的底层逻辑，国家监察委员会应当拥有就监督性管理事项和领导性管理事项的双重法规制定权限，然而，由于《决定》授权效力的层级不够，目前只能配之以领导性管理事项的创制性立法权。法律的配置效力足以使国家监察委员会拥有剩下的监督性事项法规制定权，这应当在我国《立法法》中进行明确。该明确的方式有两种：一是概括式规定创制性立法权限，即监察法规可以就“为履行监察职责需要制定监察法规的事项”作出规定；二是分列式规定创制性立法权限，即监察法规可以就下列事项作出规定：“为履行领导地方各级监察委员会工作的职责需要制定监察法规的事项；为履行监督、调查和处置职责需要制定监察法规的事项。”第一种方式具有整全性优势，但太过模糊；第二种方式较为清晰，但有遗漏风险。总体而言，第二种方式虽有遗漏风险，但符合公权力赋予的明确性原则，且基本能完整涵盖监察职责，故属较优选择。
其二，授权性立法权限的完善。虽然《决定》并未明确国家监察委员会拥有授权性立法权限，但根据授权性立法权限配置的底层逻辑和组合规范配置原理，国家监察委员会依然可以根据全国人大及其常委会之授权，就法律相对保留事项制定监察法规。这在未来的我国《立法法》修改中应当予以明确。授权性立法权限的明确涉及两方面的内容。一是明确法律保留的监察事项，这涉及我国《立法法》第8条的修改，其中有些保留监察事项可以被传统保留事项所吸收，这类事项在修改时不必增列。例如反腐败合作事项可以被“国家主权的事项”吸收，监察机关处置职权中的实体法（犯罪与刑罚）相关事项可以被“犯罪和刑罚”吸收，政务处分中剥夺公民政治权力的事项、留置措施的事项可以被“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”吸收，监察程序与诉讼程序衔接的事项可以被“诉讼和仲裁制度”吸收。另外有些保留监察事项不能被传统保留事项所吸收，这类事项需要增列，例如关于各级监察委员会的产生、组织和职权的事项，需要将该条第2项修改为“各级人民代表大会、人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权”。二是明确法律绝对保留的监察事项，监察机关处置职权中的实体法（犯罪与刑罚）相关事项、政务处分中剥夺公民政治权力的事项和留置措施的事项可以被我国《立法法》第9条吸收，但该条仍然需要修改，即增加国家监察委员会为被授权制定法规的主体。
（二）监察法规的形式及程序之规范
监察法规制定权的授予能够保障国家监察委员会依法履行最高监察机关职责，然而，这其中同时潜藏着监察法规制定形式的混乱、不当等问题，需要从监察法规制定的形式和程序两方面进行规范。
其一，监察法规制定形式问题。虽然我国《立法法》并无法规制定形式之规定，但未来应当吸取实践中法规制定形式不统一的教训，在尚未大规模制定监察法规之前，对监察法规及其他法规的制定形式进行统一规范。实践中适合于监察法规参照的应当是行政法规的制定形式，然而行政法规制定形式也比较笼统，其仅规定“暂行条例”和“暂行规定”适用于国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，至于“条例”、“规定”、“办法”则未作进一步区分。在此基础上，不妨根据立法权限及其事项的不同，对监察法规适用的形式作进一步区分。一是在全国人大及其常委会授权立法的情形下，监察法规采用“暂行条例”、“暂行规定”形式。二是在为执行已有法律的规定进行执行性立法的情形下，监察法规采用“条例”、“规定”形式。这一方面照顾了当前大多数执行性监察法规都采用“规定”形式的现实，另一方面可以与授权性立法形式相对应，因为授权立法与执行性立法本质上都是执行上位“法律”，都具有被动性，这与创制性立法的主动性不同。三是在基于监察职责进行创制立法的情形下，监察法规采用“办法”形式。以上增修内容可以列入我国《立法法》（拟新增）的“监察法规”一章。
其二，监察法规制定程序问题。监察法规制定程序涉及四个方面的内容。一是立法计划。国家监察委员会应当制定年度立法计划，立法计划应当与全国人大及其常委会的年度立法计划相衔接，省级监察委员会认为需要制定监察法规的，应当向国家监察委员会报请立项。二是起草。监察法规应当由国家监察委员会法制机构具体负责起草，在起草过程中，应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见；在起草完成后，草案应当向社会公布，征求意见，但是经国家监察委员会决定不公布的除外。三是审查决定。在监察法规起草完成后，国家监察委员会法制机构应当将各方面对草案主要问题的不同意见形成说明报告，连同草案和其他有关资料送国家监察委员会委务会议（中央纪委常委会议）进行初步审查，如果尚有问题，可退回法制机构继续修改，待下次会议决定是否进入全体会议讨论决定，如果没有问题，可以决定进入全体会议进行讨论决定。四是公布。监察法规由国家监察委员会全体会议通过后，应当以统一发文号由国家监察委员会发布公告予以公布，与其他国家机关联合制定的监察法规也应当以国家监察委员会的统一发文号予以公布。
（三）备案审查体系之建构
实践早已证明，虽然立法权的多层次配置可以提升治理效率，但也不可避免带来规范融贯性风险，20世纪末期行政法规和规章急速扩张所带来的规范冲突问题就是明证。故此《决定》规定监察法规应当向全国人大常委会备案。目前，如何备案及如何审查尚不清晰，我国《立法法》应当予以明确。这涉及以下三个方面的内容。
其一，备案审查规范的种类。根据《决定》，监察规范制定权应当由国家监察委员会行使，但早在决定作出之前，实践中就已存在地方监察委员会针对监察法规制定执行性规范的情况，譬如四川省监察委员会根据国家监察委员会发布的《办理职务犯罪案件衔接办法》制定了《四川省检察机关与监察机关办理职务犯罪案件衔接办法》；江西省监察委员会根据国家监察委员会发布的《特约监察员工作办法》制定了《江西省监察委员会特约监察员工作办法》。此类地方性监察规范应当属于监察规范性文件，而非监察规章。从监察立法权的内部配置角度出发，一方面，《决定》并未赋予地方监察委员会以立法权，因此其并不能制定监察规章，更不能制定监察法规；另一方面，基于监察实践需要和监察治理的差序格局，设区的市、自治州以上的地方监察委员会可以为执行监察相关的法律或者监察法规规定的事项制定执行性规范性文件，因为凡是管理类的工作，在实践中都存在一定的差序格局，中央管理的广度、深度、精细度与地方管理存在差异性，地方管理面对的具体问题，能提供的针对性解决方案与中央管理不同，这决定了中央治理规范不可以也不可能“一竿子插到底”，实践中仍然需要地方规范对中央规范加以具体细化，做到以层次化立法应对差序性格局。因此，接受监察备案审查的规范应当包括监察法规和地方监察规范性文件。
其二，备案审查规范的效力。监察规范的效力等级服从一般效力规则。根据机关权力派生性规则，原机关制定规范的效力比派生机关制定规范的效力高，故监察法规的效力低于宪法和法律；根据机关等级规则，国家机关宪法位阶高低决定其规范效力大小，故监察法规效力与行政法规相同。
其三，备案审查机制。参照当前备案审查机制，结合监察规范备案审查需要，我国应当建立“二元三系四维”备审机制。首先，所谓“二元”，即人大备审与联席备审。监察法规应当像国务院制定的行政法规和地方各级人大及其常委会制定的地方性法规一样，报全国人大常委会备案审查，这是监察法规国法属性的题中之义，此为人大备案审查单元。然而，监察机关采用合署办公模式，具有政治属性，其联合发布的很多监察法规必然与党内法规存在密切联系，特别是日常监督、政务处分、领导问责与党内监督规范连接紧密，这中间可能存在规定上的冲突或者适用上的冲突，从党规国法有效衔接的要求出发，制度上应当设计融通性接口。这就需要国家备案审查机关在审查过程中根据监察规范涉及的党内法规制定机关提出之意见，依具体情况会同党内法规的制定和解释部门，就监察规范与党内法规是否协调的问题进行充分讨论，从而吸纳相关意见作出审查决定，此为联席备案审查单元。其次，所谓“三系”，即人大立法备案审查系统、行政立法备案审查系统和监察立法备案审查系统。人大立法备案审查系统和行政立法备案审查系统已有制度基础，监察立法系统的备案审查制度仍需建构。根据逐级备案审查原则，市级监察规范性文件应报省监察委员会备案审查，省级监察规范性文件应报国家监察委员会备案审查。这意味着监察系统要专门构建监察规范性文件备案审查制度。最后，所谓“四维”，即一般审查、要求审查、建议审查加商请审查。备案机关对监察法规进行的一般审查；如果国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为监察法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求；如果其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为监察法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议；如果党的机关认为监察法规同党内法规存在不协调之处，可以商请全国人大常委会召集联席备案审查会议进行审查。如此一来，“二元三系四维”备案审查机制可以最大限度地降低监察立法失控之风险。值得强调的是，监察法规之间对同一事项的新旧规定不一致时，适用新的规定；监察法规之间新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由国家监察委员会裁决；监察法规与行政法规就同一事项规定不一致，不能确定如何适用时，如果国家监察委员会认为应当适用行政法规的，就应当适用行政法规，如果国家监察委员会认为应当适用监察法规的，则应当商请国务院，以联席会议的形式共同裁定。
《决定》足以赋予国家监察委员会执行性立法权限（义务），但根据赋予权力要求通过比规定义务更高的民意门槛之配置规范等级规律，其并不能完整授予国家监察委员会以创制性立法权限（权力），故此创制性立法事项受到法律保留和拟制法律保留的双重缩减。尽管《决定》并未明定国家监察委员会具有授权性立法权限，但根据组合规范配置原理，授权性立法权限的配置是以全国人大及其常委会的特别授权（专门授权规范授权）为主动赋权要素，以被授权机关经由固有授权（概括授权规范授权）而早先拥有的执行性立法权限为被动基础要素，两者可以组合完成向拟制执行性立法的转化，从而越过创制性立法事项的藩篱，进入法律保留事项的疆域，并在法律相对保留事项的范围内得到法规制定豁免，因此授权性立法权限能够被国家监察委员会所拥有。据此原理，当前国家监察委员会既可以为执行监察法律、监察直接相关法律和间接相关法律的规定单独或者联合其他国家机关进行执行性立法，也可以在遵守法律保留原则的前提下，就领导性管理事项进行创制性立法，还可以基于全国人大常委会的专门授权，就法律的相对保留事项和监督性管理事项进行授权性立法。基于此，未来我国《立法法》修改应当在保留执行性立法权限的基础上，将监督性管理事项纳入创制性立法事项范围，同时明确国家监察委员会可以经由全国人大及其常委会授权进行授权性立法，以保障监察立法在实体上
僭越国家立法权限；须统一规范监察法规制定形式及程序，授权性立法宜采用“暂行条例”和“暂行规定”形式，执行性立法宜采用“条例”和“规定”形式，创制性立法宜采用“办法”形式，监察法规制定程序应当从立法计划、起草、审查决定、公布四个方面予以规范，以在形式和程序上保障监察立法不会侵犯国家立法的固有疆域；应有效建构规范监察法规的“二元三系四维”备案审查体系，以在制度上控制监察法规的制定不得逾越国家立法机关之权限。