刘计划：监察委员会职务犯罪调查的性质及其法治化
作者简介：刘计划，中国人民大学法学院教授，中国人民大学刑事法律科学研究中心研究员，法学博士。
文章来源：北大法宝法学期刊库《比较法研究》2020年第3期全文转载，注释已略。
内容提要：推进国家监察体制改革组建监察委员会，延续了增设侦查机关进而不断缩小检察机关直接受理案件范围的改革趋势，实现了职务犯罪侦查机关的专门化，既有必要性，又有正当性。监察委员会依据《监察法》行使职务犯罪调查权，致调查程序不受《刑事诉讼法》规范。而《监察法》和《刑事诉讼法》区分职务犯罪调查与侦查的做法，也给“两法”衔接带来诸多法律冲突的现实风险。从刑事诉讼职权配置来说，职务犯罪调查即是侦查，故监察委员会行使职务犯罪调查权时，理应遵循相关法律关于侦查机关职权的规定。从人权保障的角度来说，职务犯罪监察调查程序中对被调查人权利保障的水平不应低于监察体制改革前的水平。我国未来应当不断推进职务犯罪调查程序的法治化，实现惩治职务犯罪与保障基本人权的有机统一。
关键词：监察体制改革；职务犯罪调查；侦查；留置；监察调查法治化
一、引言
2016年1月12日，习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出，“要整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”，由此拉开了国家监察体制改革的帷幕。2016年10月，党的十八届六中全会审议通过了《中国共产党党内监督条例》，该条例37条规定，“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”。由此，新监察机关呼之欲出。2016年11月4日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在北京等三省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。2016年12月26日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，并自即日起施行。该决定明确监察委员会履行职权可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。2017年10月，党的十九大召开，十九大报告指出，“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”。2017年11月4日，第十二届全国人大常委会第三十次会议通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，自2017年11月5日起施行。自此，国家监察体制改革试点在全国范围内推行。
伴随国家监察体制改革试点的进行，监察法的起草工作也同步开展。2016年10月党的十八届六中全会闭幕后，中央纪委机关会同全国人大常委会法工委组成国家监察立法工作专班。工作专班开展调研和起草工作，吸收改革试点地区的实践经验，听取专家学者的意见建议，形成了《中华人民共和国监察法（草案）》。2017年6月，第十二届全国人大常委会第二十八次会议对监察法草案进行了审议。2017年11月7日，《中华人民共和国监察法（草案）》在中国人大网上公布并向社会公开征求意见。
2018年3月11日，第十三届全国人大第一次会议审议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，该修正案第52条规定，《宪法》第三章“国家机构”中增加一节，作为第七节“监察委员会”；增加五条，分别作为第123条至第127条。在获得宪法根据的基础上，第十三届全国人大第一次会议于2018年3月20日审议通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），当日公布施行。《监察法》的制定施行，意味着国家监察体制改革全国试点结束而进入依法实施阶段，标志着国家监察体制改革初步完成。
《监察法》沿袭了《中华人民共和国行政监察法》的立法模式，是一部综合立法，集组织、职权、程序诸内容于一体。《监察法》规定了监察委员会的复合职权，其中包括对职务犯罪的调查权，调查终结后移送人民检察院审查起诉。从形式上看，《监察法》与《刑事诉讼法》构成平行关系，监察委员会对职务犯罪的调查权来源于《监察法》，而非《刑事诉讼法》。
2018年10月26日，第十三届全国人大常委会第六次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，完成了《刑事诉讼法》的第三次修改。鉴于《宪法》《监察法》赋予监察委员会职务犯罪调查权，《刑事诉讼法》19条第2款相应修改了人民检察院直接受理案件的范围。同时，《刑事诉讼法》108条第1项修改了“侦查”的含义。为了实现监察委员会职务犯罪调查与检察机关审查起诉程序的衔接，新增第170条，规定了监察委员会对于职务犯罪调查终结后移送检察机关审查的相关程序。
随着《监察法》的制定和《刑事诉讼法》的修改，职务犯罪侦查权实现了由检察机关向监察委员会的转移。伴随职务犯罪侦查权的划转，检察机关职务犯罪侦查部门的人员也转隶于监察委员会。从形式上看，《监察法》赋予了监察委员会对职务犯罪的调查权，《刑事诉讼法》规定了监察委员会对职务犯罪调查终结后移送检察机关审查起诉的程序，从而实现了二者的程序衔接，监察体制改革宣告完成。然而，就实质意义而言，《刑事诉讼法》中检察机关直接受理案件范围的限缩与人员转隶意味着监察委员会职务犯罪调查权就是侦查权，而《监察法》关于职务犯罪调查程序的规定与《刑事诉讼法》关于侦查程序的规定相比却出现收缩，进而产生了规范冲突。此外，围绕职务犯罪调查的性质、监察委员会的性质、职务犯罪调查程序法治化以及监察委员会与检察机关、人民法院之间的关系等问题，出现了诸多理论争议，造成了实践中的困惑。澄清理论争议、解决实践问题、明确发展方向，是实现监察体制改革正当化以及完善刑事诉讼制度的共同需要。为此，本文将对上述问题予以探讨。
二、组建监察委员会的必要性与正当性
（一）组建监察委员会的必要性
在刑事诉讼法意义上，国家监察体制改革的价值在于，整合各种反腐败机构组建各级监察委员会，统一行使职务犯罪调查权，实现职务犯罪侦查主体的专门化。在国家监察体制改革试点的初期，法学界对设立监察委员会存有疑虑，检察系统也似乎一直认为职务犯罪侦查是检察机关的专有职权，是支撑其国家法律监督机关宪法地位的手段。笔者认为，在我国反腐败形势依然严峻的情况下，组建职司职务犯罪调查的监察委员会有其现实必要性，具有适应惩治腐败犯罪需要与完善刑事诉讼制度的双重意义。
在国家监察体制改革前，党的纪律检查委员会和国家行政监察部门在行使党的纪律调查与行政违法调查职责过程中，如认为调查对象涉嫌职务犯罪，则需要移送检察机关立案侦查。这一程序转处机制导致以下问题：第一，在纪律调查、违法调查兼有刑事调查多重性质的调查活动中，纪委采取的“两规”措施遭遇合法性质疑。“两规”作为限制、剥夺人身自由的措施，与刑事诉讼中的拘留、逮捕实质无异，但其并没有法律依据。无论调查对象是否涉嫌职务犯罪，适用“两规”无疑关系到《宪法》所保护的公民人身自由，需要法定程序予以保障。第二，纪委与行政监察部门调查后如认为调查对象涉嫌职务犯罪，再行移送人民检察院立案侦查，造成检察机关重复进行取证活动。如由于纪委、行政监察部门调查过程中收集的言词证据并非《刑事诉讼法》规定的主体即侦查人员依据刑事诉讼程序进行的取证活动，为此需要由检察机关侦查人员重新讯问、询问，制作讯问、询问笔录或者录音录像。这种基于不同程序目的而拘泥于形式要件的重复工作，必然造成资源的浪费与效率的降低，也影响到当事人的权利保障。
监察委员会的组建则可化解上述问题，并且通过整合国家反腐败资源，构建起统一、高效的国家监察体制，从而实现对所有公职人员的监察全覆盖。早在2000年前后，法学界就曾提出过此类建议，如组建类似香港廉政公署的专门的职务犯罪侦查机构。笔者也曾撰文提出过此类建议。无疑，监察委员会的组建正是这种建议的实现。由行政监察部门、国家预防犯罪部门及人民检察院职务犯罪侦查部门、预防职务犯罪部门等共同组建监察委员会，有利于实现职务犯罪调查的一元化，避免调查活动与证据收集工作重复进行，也有利于避免纪委、行政监察部门调查案件采取限制、剥夺人身自由措施产生合法性争议。
监察委员会行使职务犯罪调查权，也有利于化解检察职能的内部冲突，实现诉讼职能的合理配置。长期以来，我国检察机关作为公诉机关，不仅承担包括审查起诉、提起公诉、支持公诉、二审抗诉与再审抗诉在内的公诉职责，而且承担着大量直接受理职务犯罪案件的侦查职能与审查决定逮捕职能，还承担着对其他侦查机关以及自行侦查的监督职能。对于直接受理的案件，检察机关自行侦查、决定逮捕、审查起诉、提起公诉、支持公诉，虽然1999年以后检察系统实行侦查部门、侦查监督部门与公诉部门分立基础上的侦、捕、诉分离，但逮捕依然沦为检察机关直接受理案件侦查取证及公诉指控的工具。特别是检察机关在办理职务犯罪案件时，集侦查、公诉等追诉权与逮捕权于一体，造成追诉职能与司法职能的合一与混同，在决定拘留与逮捕后进行的讯问中曾发生过多起刑讯逼供乃至致死的案件。可见，检察机关集侦查公诉与逮捕决定权于一身的情况下，同样难以实行有效的监督制约。在《监察法》制定的过程中，立法机关亦坦承，检察机关对职务犯罪案件既行使侦查权，又行使批捕、起诉等权力，缺乏有效的监督机制。监察委员会的组建，使得职务犯罪的侦查与逮捕审查实现了分离，避免了诉讼职能的过分集中。此外，检察机关挟职务犯罪侦查权对审判人员进行“监督”从而对刑事审判进行不当影响与干预的积弊受到抑制，有利于《宪法》规定的人民法院独立行使审判权原则的实现，有利于检察官当事人地位的确立，也有利于控辩平等原则的确立与实现。
（二）组建监察委员会的正当性
承继我国1954年《人民检察院组织法》10条的立法精神，1979年《人民检察院组织法》11条规定，人民检察院发现并且认为有犯罪行为时，应当依照法律程序立案侦查，或者交给公安机关进行侦查。由此，所有犯罪案件侦查权专属检察机关，但是侦查权不必完全由其行使，基于侦查的实践需要，可以设立多种侦查机关实施侦查。《刑事诉讼法》修改的历程证明了这一点。如1979年《刑事诉讼法》13条第2款规定，“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉”；由此，检察机关直接受理的案件范围是极为广泛的，甚至是没有限制的，而该条第3款规定公安机关管辖的是检察机关直接受理的案件以外的案件。此后，1996年《刑事诉讼法》18条第2款进一步缩小了检察机关直接受理案件的范围，并增设了国家安全机关、军队保卫部门、监狱为侦查机关，2018年《刑事诉讼法》增设了中国海警局为侦查机关。上述立法演变表明，检察机关作为侦查权的所有者，其直接受理案件的范围可根据实践进行调整，可以根据需要设立新的侦查机关，帮助其行使侦查权，为其公诉指控服务。
国家监察体制改革组建监察委员会，就是将行政监察部门、预防腐败机构和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的力量予以整合，设立专门的职务犯罪侦查机关。组建监察委员会行使职务犯罪调查权，无疑顺应了侦查权配置改革发展的趋势，符合检察机关作为公诉机关的定位，有利于检察职能的有效发挥，具有程序正当性。而1979年《刑事诉讼法》制定后历次修改过程中不断设置新的侦查机关，在我国形成了公安机关与监察委员会两大侦查（调查）机关模式（其中普通刑事犯罪案件主要由公安机关侦查，职务犯罪案件主要由监察委员会进行调查），另外辅以其他侦查机关，这就使得检察机关在刑事诉讼中成为一个主要负责检控的机关。
三、职务犯罪调查与监察委员会的性质
（一）监察委员会职务犯罪调查的性质
《监察法》11条规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：（1）对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；（2）对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；（3）对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。”该条规定监察委员会履行三项职责，其中第二项即是职务犯罪调查权。那么，如何认识其性质呢？
1954年《人民检察院组织法》10条规定：“人民检察院发现并且确认有犯罪事实的时候，应当提起刑事案件，依照法律规定的程序进行侦查或者交给公安机关进行侦查。侦查终结后，认为必须对被告人追究刑事责任的时候，应当向人民法院提起公诉。”延续该条的立法精神，1979年《人民检察院组织法》11条规定：“人民检察院发现并且认为有犯罪行为时，应当依照法律程序立案侦查，或者交给公安机关进行侦查。侦查终结，人民检察院认为必须对被告人追究刑事责任时，应当向人民法院提起公诉；认为不需要追究刑事责任时，应当将原案撤销。”这一规定国家机关职权的条文是我国侦查权配置的法律依据，它明确了侦查权的所有者与行使者。解读该规定，可以得出以下两点结论：
首先，“人民检察院发现并且认为有犯罪行为时，应当依照法律程序立案侦查”的规定明确了所有犯罪行为的立案侦查权属于检察机关，而对所有犯罪行为进行立案侦查即成为检察机关的法定职责。《人民检察院组织法》之所以规定检察机关对所有犯罪案件享有侦查权，是因为检察机关作为唯一的公诉机关，承担着追诉犯罪的专门与全部的责任，而侦查不过是公诉的准备而已。其法理依据在于，检察机关作为控方，并非单纯的法庭上的公诉机关，而是一个对追诉犯罪负有专责的机关（广义上的公诉包括出庭公诉及为出庭公诉作准备的所有活动），须对追诉犯罪负全面的责任。林钰雄教授即指出，“改革的刑事诉讼制度将刑事程序拆解为侦查（追诉）、审判两大阶段，由新创的检察官主导侦查程序，原来纠问法官之权力则被削弱为单纯之审判官”，“同时，新制改采‘控诉原则’，由检察官担任控方”。日本学者土本武司则指出，“检察官对一切犯罪具有侦查权。此为检察官身为公诉权机关所当然的解释”。
其次，“或者交给公安机关进行侦查”是指检察机关可以将侦查权授权给公安机关行使。与域外一样，我国检察机关在担当公诉的同时难以完成所有犯罪案件的侦查，因此可以实现侦查所有权与侦查实施权的分离，检察机关可以授权公安机关实施侦查，因为公安机关具有侦查普通刑事案件的便利与条件。据此，人民检察院对所有犯罪案件都有侦查权即管辖权，但检察机关可以授权其他机关行使侦查权。这也符合检察官制度的孕育机理。刑事诉讼模式从纠问式模式演进为现代混合式诉讼模式的过程中产生的检察官，就是负责起诉，使得法官摆脱控审合一而成为中立的裁判者。而侦查是公诉的准备，检察机关作为公诉机关，理所当然地享有侦查权，不过可以由其他机关行使。“检察官乃侦查主，刑事警察仅为其辅助机构，乃势所必然的安排设计”。而在审查起诉程序中，检察机关如果认为需要补充侦查，既可退回侦查机关补充侦查，也可以自行补充侦查，自然是理所当然的。
1979年《刑事诉讼法》有关职能管辖的规定贯彻了《人民检察院组织法》关于侦查权专属检察机关的精神。1979年《刑事诉讼法》13条共有3款，即“告诉才处理和其他不需要进行侦查的轻微的刑事案件，由人民法院直接受理，并可以进行调解”，“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉”，“第一、二款规定以外的其他案件的侦查，都由公安机关进行”。这三款依次规定了法院直接受理的案件范围及检察机关、公安机关受理案件的范围，其中第三款无疑体现了公安机关在行使侦查权时是作为检察机关的辅助机关这一组织法精神。
基于上述立法精神，检察机关不仅可以将侦查权交给公安机关行使，也可以交给其他适宜的机关行使。而1979年《人民检察院组织法》之所以仅规定“或者交给公安机关进行侦查”，是因为当时除了检察机关外，只有公安机关可以实施侦查。之后随着刑事诉讼法的修改，相继增设了多个侦查机关。如1996年《刑事诉讼法》修改时，增加国家安全机关作为侦查机关，4条即规定：“国家安全机关依照法律规定，办理危害国家安全的刑事案件，行使与公安机关相同的职权。”此外，还增设军队保卫部门、监狱作为侦查机关，即于第四编后增加附则第225条，该条规定：“军队保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使侦查权。对罪犯在监狱内犯罪的案件由监狱进行侦查。军队保卫部门、监狱办理刑事案件，适用本法的有关规定。”由此，国家安全机关、监狱、军队保卫部门成为1996年修改刑事诉讼法新增的侦查机关。2018年《刑事诉讼法》修改时，又新增了中国海警局作为侦查机关，308条第2款即规定，中国海警局履行海上维权执法职责，对海上发生的刑事案件行使侦查权。
那么，监察委员会对职务犯罪进行调查的性质又如何认定呢？让我们先回顾国家监察体制改革的进程。2016年12月25日全国人大常委会通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》指出，在北京市、山西省、浙江省暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国刑事诉讼法》3条、第18条、第148条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定。这清楚地表明，监察委员会行使的职务犯罪调查权来源于《刑事诉讼法》中检察机关的侦查权。《监察法》制定实施后，监察委员会正式对职务犯罪行使调查权，检察机关仅对保留的部分职务犯罪行使侦查权，这清楚地体现在2018年修改后的《刑事诉讼法》关于职能管辖的规定中。
在国家监察体制改革中，不仅检察机关的职务犯罪侦查权转移给监察委员会，而且检察机关职务犯罪侦查部门的检察官也几乎成建制地转隶于监察委员会，实现了职务犯罪侦查职能与侦查人员的双转隶。在这种情况下，监察委员会难道不就是实质上的侦查机关吗？固然监察委员会的职权包括违纪、职务违法、职务犯罪的调查，但其中对职务犯罪进行的调查不就是侦查吗？
根据以上回顾可以发现，在我国刑事诉讼制度的发展过程中，检察机关在根据《人民检察院组织法》享有完整的犯罪侦查权的前提下，具体实施权的分配一直伴随《刑事诉讼法》的修改不断新增侦查（调查）机关而发生变化。《刑事诉讼法》不断新增侦查（调查）机关，而检察机关直接受理案件范围则不断缩小，在这个意义上，监察委员会、公安机关、国家安全机关、军队保卫部门、监狱、海警局等无疑成为检察机关的辅助机关。由此，应当正确认识《人民检察院组织法》关于侦查权主体的规定与《刑事诉讼法》关于侦查权分配规定之间的逻辑关系。一方面，《人民检察院组织法》将侦查权赋予了检察机关，并授权检察机关交给公安机关行使，在此基础上，《刑事诉讼法》对侦查权进行了进一步分工，分别配置给了公安机关及国家安全机关、军队保卫部门、监狱、中国海警局、监察委员会，并为检察机关保留了小部分职务犯罪案件作为直接受理案件。因此，侦查实施权的分工是一种结果，检察机关在保留部分犯罪案件侦查权的同时，将大部分案件的侦查实施权交给了其他机关，不能改变检察机关享有完整侦查权的组织法精神。
2018年《刑事诉讼法》关于“侦查”含义的修改，也引发了学术讨论。有学者指出，“侦查”定义的修改不仅未能澄清调查与侦查的区别，反而进一步加剧了两个概念的模糊之处。监察调查是广义的概念，将监察委员会的取证活动称为“调查”是可行的，但监察委员会作为职务犯罪的调查机关，对职务犯罪的调查即是“侦查”。监察委员会的调查虽适用《监察法》而不直接适用《刑事诉讼法》，但是监察委员会对职务犯罪的调查与《刑事诉讼法》规定的侦查程序不应存在本质差异。与此有关的是，2018年《刑事诉讼法》170条规定，人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定进行审查。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。此处，“退回监察机关补充调查”与“自行补充侦查”其实没有本质区别，就如检察机关对公安机关侦查的案件审查起诉后，可以自行补充侦查或者退回补充侦查一样。而该条中区分“补充调查”与“补充侦查”，可能会让人产生表述不统一之感。另外，由于监察委员会进行的立案、调查不属于刑事诉讼中的立案、侦查，对于监察委员会管辖的职务犯罪案件而言，刑事诉讼程序似乎始于检察机关审查起诉。于是，一起刑事案件需要经过立案、侦查才能审查起诉、提起公诉的传统理论被打破。凡此种种，都是区分“调查”与“侦查”造成的。因此，明确职务犯罪调查即侦查，才能消除理论混乱与实践困惑。
（二）监察委员会的性质
关于监察委员会的性质，也是一个引发学术讨论的热点问题。我国《宪法》123条规定监察委员会是国家的监察机关，《监察法》3条规定监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。上述规定未能揭示监察委员会在刑事诉讼中的特定性质。在监察体制改革试点之初，改革者将监察委员会定位为政治机关，“是由国家权力机关设立的监督机关”，“与公安、检察机关等执法和司法机关性质完全不同”。对此，有学者进行了分析，指出在国家层面上，监察机关的“政治机关”属性是无法成立的。将监察委员会定性为“政治机关”，并不具有宪法上的根据；监察委员会应被定位为“国家监察机关”。而且，监察委员会并不能因为政治机关的定性使其调查行为获得合法性证明义务的豁免。实践中要正视监察委员会调查程序面临的合法性风险，监察委员会调查程序、取得的证据乃至适用法律的意见，要接受检察机关的起诉审查，还要接受法庭的审查，特别是辩护方的质证与反驳。由于监察委员会是新设机关，尚无查办职务犯罪的丰富经验，对法院审理程序与证据要求未必完全掌握，因此，能否适应刑事审判实践的要求，实乃一个现实问题。如果辩护律师在法庭上对监察委员会调查程序的合法性进行质疑，甚至申请排除非法证据，监察委员会无疑应负有义务协助检察机关予以证明，而很难以政治机关的定性不接受质疑。
既然监察委员会对职务犯罪进行调查的性质是侦查，监察委员会就是侦查机关。有关方面之所以将监察委员会定位为政治机关，或有以下原因：其一，监察委员会行使复合职权，即集党纪、政纪、职务违法和职务犯罪调查于一身而非行使单一的职务犯罪调查权，且职务犯罪案件在监察委员会处理的案件中占比很低。由此，将监察委员会定位为侦查机关是不全面的。其二，组建监察委员会是实现党和国家自我监督的一项政治体制改革，将监察委员会界定为政治机关，强调其政治属性，有利于提高对全面反腐该项政治任务的重视程度。其三，监察委员会与纪委合署办公，不能将党的机关视为行政机关、司法机关，只能定位为政治机关。
上述将监察委员会仅定性为政治机关而否认其为侦查机关的理由并不充分。首先，监察委员会行使复合职权因此不是侦查机关的逻辑似不成立。公安机关同样是具有复合职权的机关，主要行使行政管理职能，并非单纯的犯罪侦查机关；军队保卫部门、监狱也都具有复合职权，也都并非单纯的侦查机关，但由于它们均对犯罪案件行使侦查权，因此又都是侦查机关。它们的共同点在于，虽非单一行使侦查权，但都在行使侦查权，因此都被刑事诉讼法确认为侦查机关。监察委员会虽然有多项职能，但同样行使职务犯罪调查职能，此职能本质就是侦查。在此意义上，监察委员会就是侦查机关。其次，将监察委员会定性为政治机关，强调其政治属性，有利于提高对反腐败的重视程度，但是不能由此否认监察委员会作为侦查机关的属性。就如军队保卫部门具有政治色彩一样，将其定位为侦查机关，并不影响其职能的发挥，相反有助于将职务犯罪调查纳入程序法治的轨道。其三，监察委员会与纪委虽然合署办公，但监察委员会作为《宪法》规定的国家机关，与人民法院、人民检察院一样，由同级人民代表大会产生，对同级人民代表大会及其常委会负责。监察委员会查办职务犯罪案件，须遵守《刑法》关于犯罪构成要件的规定，亦须根据《刑事诉讼法》规定的证据种类与法庭审判对证据的要求进行调查取证，在此意义上，将监察委员会定位为国家机关、侦查机关，并无不当。再如，我国《宪法》规定，人民检察院是国家的法律监督机关，又称检察机关，但是由于其依法行使侦查权，所以从没有人否认人民检察院是侦查机关。
监察体制改革之初，有关方面曾称：“反腐败针对的职务犯罪区别于一般刑事犯罪，国家监察法也区别于刑事诉讼法；监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权，不能简单套用司法机关的强制措施。监察机关调查职务违法和职务犯罪适用国家监察法，案件移送检察机关后适用刑事诉讼法。”这一表述似
周延、不严谨。首先，反腐败针对的职务犯罪与刑事犯罪都为《刑法》所规定，都是犯罪，并无本质区别；国家监察法虽独立于刑事诉讼法，但因其规定职务犯罪调查程序而成为刑事诉讼法的渊源。其次，监察机关行使的职务犯罪调查权实质就是侦查权，目前虽然不适用刑事诉讼法规定的强制措施，但留置毕竟是监察体制改革初期实现“两规”法治化的第一步，其与刑事强制措施之间的割裂状态有违法制统一，未来有待整合。最后，监察委员会调查职务犯罪虽适用监察法，但调查程序与结果必须接受刑事诉讼法规定的审查起诉与刑事审判的检验。因此，其调查职务犯罪应适用实质意义上的刑事诉讼法。
四、留置与职务犯罪调查程序的法治化
组建监察委员会统一行使职务犯罪调查权，对于强化惩处职务犯罪与完善检察制度具有重要意义。监察委员会对职务犯罪的调查，就是收集证据、查清案件事实的活动，客观上是为检察机关可能提起公诉做准备工作。在党和国家推进法治反腐的背景下，必须充分重视监察调查权的法治化和规范化建设，保障监察调查权的正确行使，防止监察权被滥用。在肯定国家监察体制改革具有重要的政治意义与实践价值的同时，也要推进监察调查程序的法治化与规范化，将职务犯罪调查纳入法治与规范的轨道之中。这是依法治国的需要，是实现以法治方式反腐败的需要。
自国家监察体制改革试点以来，法学界与实务界存在一种忧虑，即基于监察委员会行使调查权的行政化与封闭性，担心其不受有效制约从而导致权力滥用、侵犯公民权利。这种担忧不是空穴来风。对于留置与监察调查，《监察法》确立的是自控、内控模式，即由监察委员会自行审批留置及内部控制调查权的行使。《监察法》41条第2款规定，调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施，均应当依照规定出示证件，出具书面通知，由二人以上进行，形成笔录、报告等书面材料，并由相关人员签名、盖章。调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作，应当对全过程进行录音录像，留存备查。这一规定表明，监察调查的正当性保障只有两个方面，一是采取调查措施须“出示证件”，“出具书面通知”，“二人以上进行”，“形成笔录、报告等书面材料，并由相关人员签名、盖章”；二是重要取证工作对全过程进行录音录像。经验表明，权力自控、内控模式具有局限性，无论是公安机关还是检察机关作为独立的侦查机关，侦查权均存在滥用的教训。如，刑事拘留、逮捕措施的滥用，以及侦查讯问并没有因为《刑事诉讼法》规定了实行录音录像制度而受到应有的规范。公安机关未能完全执行《刑事诉讼法》关于讯问犯罪嫌疑人进行录音录像的规定，如2012年云南卢荣新案、2014年河北王玉雷案都证明讯问录音录像的规定缺乏约束力。检察机关行使职务犯罪侦查权期间同样存在这样的问题。早在2007年10月开始最高人民检察院就要求各级检察机关全面实行讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像，但这一要求在实践中亦未能得到严格遵守。《监察法》上述关于录音录像的规定同样面临被虚置的可能。《监察法》42条规定，调查人员应当严格执行调查方案，不得随意扩大调查范围、变更调查对象和事项。对调查过程中的重要事项，应当集体研究后按程序请示报告。《监察法》55条还规定，监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督。但是上述规定的有效性是不可靠的，仅靠自律性的内控模式及内部监督机制是不够的。《监察法》第七章“对监察机关和监察人员的监督”规定了人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督与内部监督等多种监督方式。有关方面亦强调，监察委员会要自觉接受党委监督、人大监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督，确保监察权正确行使。但是，上述监督方式看似体系繁多，但都无法形成对个案调查程序的有效审查与监督。从刑事诉讼结构与职能理论出发，对留置与监察调查最有效的控制还是诉讼监督。事实上，监察体制改革是在刑事诉讼制度包括侦查制度未能充分实现法治化的背景下进行的，公安机关、检察机关侦查具有的局限性在监察委员会调查职务犯罪模式下有可能被延续甚至强化。未来我国留置与监察调查程序均面临进一步法治化和规范化的重大课题。
（一）留置的法治化
党的十九大报告指出，“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施”。由此，《监察法》规定的“留置”来源于“两规”。“两规”因其限制剥夺人身自由且并非依据立法机关制定的法律而被质疑。《监察法》的制定，使得“两规”由党的纪律调查手段法定化为剥夺人身自由措施的留置。从形式上看，留置替代“两规”，成为法定的措施，获得了法律根据。但在实质意义上，留置的法治化仍存在以下问题需要解决：
第一，调查主体自行决定适用留置不利于充分保障人权。根据《监察法》43条的规定，监察委员会采取留置措施，由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。监察委员会作为职务犯罪调查机关自行决定留置，这种单方行政化审查决定的方式带有自身局限性。在留置适用决定程序中，被调查人无权辩解，不能提出异议，处于完全被动的状态。即便是领导人员集体研究决定适用留置，也难以增进程序的正当性，就如同检察机关的检察委员会批准决定逮捕一样。上提一级或者备案的做法与最高人民检察院2009年实行的自侦案件审查逮捕上提一级的做法（2018年废止）一样，借助行政化内部控制的机制设计也难以充分体现正当性。监察委员会自行决定适用留置，固然便于监察调查，有助于发现真相，但缺乏外部制约，存在过度适用的风险。监察委员会调查职务犯罪案件，自行决定适用留置，如同公安机关有权实施的延长版的拘留，但无需报请检察机关进行类似逮捕审查批准程序，又如同检察机关拘留与逮捕的合体。实践中，公安机关、检察机关滥用拘留与逮捕的问题由来已久。
第二，留置相当于刑事拘留与逮捕的合体，但留置的条件既不同于拘留，也完全等同于逮捕。《刑事诉讼法》81条规定了逮捕须具备三项要件，其中最重要的是逮捕的必要性，即具有社会危险性。而根据《监察法》22条的规定，留置的适用条件要宽泛得多。该条规定，被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所：（1）涉及案情重大、复杂的；（2）可能逃跑、自杀的；（3）可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；（4）可能有其他妨碍调查行为的。由此可见，适用留置并非以社会危险性为必要条件，为调查中通过讯问获取口供等提供了便利。由于《监察法》未确立“不得强迫任何人证实自己有罪”的规定，因此监察调查中口供的自愿性未获得明确保障。
第三，留置时间长。目前，留置时间不得超过3个月；在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过3个月。由此，留置期限远远超过公安机关实施的刑事拘留，与检察机关批准、决定逮捕后的羁押期限相当。监察委员会作为职务犯罪调查机关，其与调查对象之间并非诉讼双方当事人的关系，而是调查与被调查的关系。留置伴随监察调查的过程，始于调查的需要，终于调查目的的达成，依附于监察调查权。
第四，留置场所由监察委员会自行控制，不利于被调查人的权利保障。《监察法》规定，留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行。鉴于留置场所独立于看守所且由监察委员会控制，不仅成本巨大，而且难以确保监察调查受正当法律程序的制约，不利于被调查人基本权利的保障及辩护权的行使。某种意义上说，留置与“两规”具有相似性，都是在看守所之外实施的羁押。
留置作为一种剥夺被调查人人身自由的强制措施，兼有拘留与逮捕的双重性质。未来留置措施的法治化可分两步走。第一步，缩短留置的期限，与现行《刑事诉讼法》规定的检察机关直接受理案件的拘留期限等同，即留置期限为14日，最长不得超过17日，并建立留置后报请检察机关审查批准逮捕的制度。第二步，实行司法审查制度。即留置的时间缩短为24小时，需要正式羁押的，应向法院申请，由法院以诉讼化方式对羁押必要性进行审查。取消单独设立的留置场所，将羁押场所统一为看守所。当然，第二步应与未来刑事诉讼制度的法治化改革同步。
（二）职务犯罪调查程序的法治化
国家监察体制改革的最大成果在于，完成了从行政监察体制到国家监察体制的转型，实现了党纪、政纪调查与刑事法律责任的连贯性，尤其实现了职务犯罪调查主体的专门化。但对职务犯罪调查权可能新产生的问题也应予以关注：一是职务犯罪调查权高度集中，可能导致权力缺乏有效制约、调查程序不规范不公正、调查权滥用等现象；二是调查取证专业化、规范化不足的问题。为此，需要通过职务犯罪调查程序的法治化，来确保监察权正当行使。
监察调查与《刑事诉讼法》规定的侦查行为在内容与方式上几乎是一样的，鉴于监察改革建立在现行刑事诉讼制度的基础之上，因此，监察委员会调查职务犯罪，应当遵守不低于《刑事诉讼法》规定的程序标准。从《监察法》的规定来看，其与《刑事诉讼法》相比，在人权保障方面存在程序收缩之处。如职务犯罪被调查人在调查期间无权委托律师进行辩护，使得调查成为监察委员会单方面进行的调查取证活动，退回到1996年刑事诉讼法修改之前。至于2012年《刑事诉讼法》确立的“不得强迫任何人证实自己有罪”原则，《监察法》亦没有规定，职务犯罪被调查人似乎不受该原则的保护。
有学者指出：“在监察体制改革完成后，我国《监察法》确立了一种集党纪调查权、政纪调查权与刑事调查权于一身的单轨调查体制。这种体制混淆了三种调查的界限和差异，降低了刑事调查的法制化水平，使得本来具有侦查性质的刑事调查，既不受刑事诉讼法的约束，也难以为被调查人提供最低限度的程序保障。”“将监察机关的刑事调查纳入法治的轨道，使被调查人获得基本的权利保障，就必须确立一种双轨调查体制，在监察机构内部设置相对独立的党纪政纪调查部门与刑事调查部门，前者遵守《监察法》以及关联法规的约束，后者则与其他侦查机关一样，受到刑事诉讼法的约束，并达到刑事侦查所要求的程序保障水平。”这是一种较为理想的方案。不过，鉴于监察委员会作为职务犯罪调查主体的唯一性，强调监察委员会内部分工虽有其程序法价值，然而，一则监察委员会可能认为并无必要，二则监察调查程序的分流可能难以实现。笔者认为，可以坚持党纪调查、政纪调查与刑事调查三种程序一体化处理，但在调查过程中一旦认定被调查人涉嫌职务犯罪，应当遵循刑事侦查程序的法律标准，保障被调查人的诉讼权利。
《监察法》作为规范职务犯罪调查程序的法律，面临与《刑事诉讼法》进行衔接的问题。理性地看，监察调查程序法治化可以分阶段地予以推进，即可以分三步走：第一步是现在已经完成的改革，即整合各种反腐败资源与力量组建监察委员会这一专门的反腐败机构，按照《监察法》的规定行使职权。目前，将监察调查区别于“侦查”在某种意义上有利于监察改革的顺利进行。再有，监察委员会实施的留置措施，脱胎于“两规”。而“两规”期间律师不能介入，现在监察委员会对被调查人采取留置措施时延续了不允许律师提供法律帮助的原有做法。此外，监察委员会调查的案件被检察机关提起公诉后，在法院开庭时，法律不要求调查人员出庭作证，这是延续了原来纪委人员不出庭作证的做法。基于监察法治化和司法公正理念的要求，对于《监察法》的这一规定在未来有进一步修改和完善的必要。
国家监察体制改革的第二步，则是要还原监察委员会作为侦查机关的性质，确认监察委员会对职务犯罪进行调查的性质就是侦查。在此基础上，监察委员会实施职务犯罪调查，应当与《刑事诉讼法》保持一致，适用与《刑事诉讼法》相同的程序与权利保障规定，即按照《刑事诉讼法》的规定修改《监察法》，或者规定监察委员会进行职务犯罪侦查直接适用《刑事诉讼法》。1979年《刑事诉讼法》制定后，伴随1996年、2012年两次修改，我国侦查程序法治化水平有所提升，如1996年修改规定侦查期间犯罪嫌疑人有权聘请律师，2012年修改后的《刑事诉讼法》规定侦查期间犯罪嫌疑人有权委托辩护人，并规定了“不得强迫任何人证实自己有罪”、侦查人员出庭作证以及排除非法证据等内容。由此，从刑事法治的视角来说，在监察委员会对被调查人采取留置措施时，被调查人应有权委托律师，有权获得律师的法律帮助。监察委员会应当保障被调查人获得律师辩护的权利。另外，法院开庭审判案件时，职务犯罪调查人员也应同公安机关侦查人员一样，根据需要和要求出庭作证，以证明其调查行为的合法性，监察调查取得的证据应一体适用非法证据排除规则。
国家监察体制改革的第三步，则是实现监察委员会职务犯罪调查程序的现代化与法治化。在监察体制改革之前，检察机关直接行使职务犯罪侦查权时，检察机关既负责侦查、公诉，又决定逮捕。监察体制改革之后，监察委员会负责职务犯罪案件的调查，解决了检察机关集侦查、公诉权与逮捕权于一身等权力过于集中的问题。当然，监察委员会组建后，职务犯罪调查权行使行政化的问题依然突出，甚至产生了一些新问题。如监察委员会有权自行决定采取长达3至6个月时间的留置措施。未来，应当将留置分解为到案措施与羁押措施，或可回归拘留与逮捕，并实行司法审查，即由法院审查决定。同时，建立对监察委员会调查案件时实施的搜查、扣押、监听等措施的法院司法审查机制。还要完善委托辩护、法律援助等律师辩护制度，以充分保障辩护权及其他诉讼权利。这些改革举措可以与未来刑事诉讼制度法治化改革协调一致、同步推进。总之，监察委员会调查职务犯罪案件，要从传统纪委依靠“两规”办案的行政化、封闭式办案模式走向相对公开透明的刑事调查程序模式，实现有效调查与人权保障的统一。
可以说，国家监察体制改革打破了检察机关负责职务犯罪侦查的传统体制，有利于实现诉讼职权的优化配置。然而，监察委员会作为调查职务犯罪的专门机构，如何实现职务犯罪调查的法治化，无疑是一项不容回避的重大课题。
五、结语
随着《监察法》的实施，各级监察委员会已经开始行使职务犯罪调查权。监察委员会承接了检察机关的部分职权，也就意味着承担起全面反腐、法治反腐的政治责任与法律责任。监察委员会对职务犯罪调查职能的履行状况，是判断国家监察体制改革是否成功的重要依据。目前来看，以下三个问题值得关注。
第一，监察委员会应当全面充分履行职务犯罪调查职能，且比改革前检察机关侦查职务犯罪更具成效。那么实际情况如何呢？在《监察法》制定实施前的5年间（即2013—2017年），全国检察机关立案侦查职务犯罪254419人，较前五年上升16.4%，各年度人数分别为51306人、55101人、54249人、47650人、46113人。2017年是监察体制试点改革的次年，该年度实行试点地区由监察委员会调查与非试点地区由检察机关侦查的二元模式，北京、山西、浙江之外其他非试点省区市检察机关立案侦查职务犯罪46032人，同比上升4.7%，最高人民检察院称做到了“确保查办力度不减、节奏不变、尺度不松”。然而，全面转隶后的2018年，全国检察机关受理各级监察委员会移送职务犯罪仅16092人。这一数字与之前检察机关行使职务犯罪侦查职能期间的人数相比减少了2/3。考虑到监察委员会管辖的88个罪名中，除了从检察机关转隶的46个罪名外，还从公安机关管辖范围中转隶了42个罪名，这说明监察委员会对职务犯罪立案调查数量下降的幅度更大。
某种意义上说，监察委员会每年移送检察机关审查起诉的人数是观察判断监察体制改革成效的一项重要指标。这一数据能够反映出监察委员会是否更为充分有效地行使职务犯罪调查职权，是否加强了反腐力度。当前，造成职务犯罪监察立案调查人数及移送审查起诉人数大大下降的原因，很难归因于职务犯罪存量骤然下降，或许有其他原因。其一，改革初期监察委员会履行新职能需要一个调整适应的过程。其二，或许有监察委员会对《刑法》关于职务犯罪的规定理解不够的原因。自1979年恢复法制以来的40年间，检察机关在职务犯罪侦查实践中积累了较为丰富、成熟的办案经验，而监察委员会作为新组建的机构，在职务犯罪调查方面无疑是一个新手。客观来说，监察人员进行职务犯罪调查尚缺乏足够的经验，业务能力需要养成。为此，需要对监察委员会从事职务犯罪调查的人员进行全员法律培训，培训课程包括刑法、刑事诉讼法等，保证工作人员具备判断职务犯罪的专业能力与实际调查取证的能力。其三，或许有降格处置、不当分流的原因。监察委员会应当坚持法律面前人人平等的原则，严格依照《刑法》关于犯罪构成要件的规定，对涉嫌职务犯罪的案件充分调查、依法处置；要确保法律的权威性，防止出现对职务犯罪的差异化对待，杜绝选择性反腐。唯有如此，才能真正实现监察体制改革的初衷，才能取得全面反腐败的成效。
第二，要正确处理监察委员会依法独立行使职务犯罪调查权与坚持党的领导之间的关系。《中国共产党党内监督条例》37条规定，各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。为此，一方面，监察委员会调查职务犯罪案件，应当坚持党的领导，体现党一贯全面反腐的政策；另一方面，各级党委应当支持和保证监察委员会依法对职务犯罪案件进行调查，避免将党的领导庸俗化、地方化、个人化。监察委员会调查职务犯罪案件，实体上依据《刑法》，程序上依据《监察法》、参照《刑事诉讼法》，应当谨防地方党委个别人员对监察委员会的立案调查工作进行不当干预。事实上，在监察委员会组建之前，地方党的纪律检查部门受同级党委一把手的影响甚深，存在后者干预纪检部门调查案件的现象。如原河北省委书记***，作为省级党委的负责人，曾发表“反腐败工作要放一放、缓一缓”的言论，直接插手干预省纪委的工作，向纪委作出“指示”，导致纪委不能贯彻中央有腐必反的决策。再如曾任吉林省、辽宁省省委书记的***，作为省级党委的负责人，对省纪委报请其签字双规立案的，提出“保护”“少抓”“软着陆”的指示。类似地方党委负责人在反腐败问题上的消极态度与阻碍行为，使得党和国家反腐呈现出地方化、选择性、个别化特征。在监察委员会和纪委合署办公的体制下，同样需要警惕某些地方党委负责人并非基于中央全面反腐的决策发挥领导作用，而是个人主观地、消极地决定是否立案调查；特别是要防范某些地方党委负责人打个人小算盘，如担当腐败的保护伞或者逃避本人被问责。因此，在坚持党领导反腐败工作的原则下，要避免地方党委负责人干预监察委员会的工作。为此，应坚持《宪法》确立的上下级监察委员会之间的领导关系体制，强化国家监察委员会对地方各级监察委员会工作的垂直领导，使得地方各级监察委员会相对独立于同级党委。
第三，理性地处理监察委员会与检察机关、人民法院之间的关系。《宪法》127条第2款关于监察委员会办理职务犯罪案件与人民法院、检察机关之间关系的规定与《宪法》140条关于公安机关办理刑事案件与人民法院、检察机关之间关系的规定是相同的，即“互相配合”“互相制约”。如前所述，监察委员会作为调查机关办理职务犯罪案件与公安机关办理刑事案件时，本质上都是侦查机关，任务都是在认定涉嫌犯罪的情况下将案件移送审查起诉，为检察机关提起公诉作准备。而检察机关则需要在法庭上承担起证明被告人有罪的举证责任，一旦举证不能则承担败诉后果。然而，实践中出现了一种错误倾向，即认为监察委员会对涉嫌职务犯罪的案件调查终结并移送检察机关审查起诉的，被调查人有罪的调查结论已然确定，检察机关审查起诉与人民法院进行审判仅是履行法律程序而已，对监察委员会确定的罪名不能改变，甚至必须按照监察委员会提出的量刑意见进行判处，由此出现了“监察定案、检察照办、法院宣判”的问题。有些地方监察委员会甚至对检察机关提出“零退查”“零不诉”、对人民法院提出“零无罪”“零上诉”的要求，这无疑违背了“互相制约”、人民法院依法独立行使审判权、人民检察院依法独立行使检察权等宪法原则。这是一个重大的认识误区，势必造成监察调查中心主义，与以审判为中心的法治原则格格不入。经监察委员会调查终结并移送处理的案件，既要接受检察机关诉前审查，更要经由检察机关起诉接受人民法院在法庭上进行的证据调查，接受辩护方的质证，无论是证据的合法性，还是证据是否达到确实充分的证明标准，均须由法院审查认定。绝不能以监察委员会的“调查结论”替代检察机关审查起诉的结果，也不能否定被调查人及其律师辩护的作用，更不能否定人民法院的独立裁判。
中央纪委已经注意到实践中出现的这种极端不正常现象。2019年5月，中央纪委办公厅印发了《关于加强和改进案件审理工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确指出，对拟移送司法机关的涉嫌职务犯罪案件，要严格按照刑事审判关于证据的要求和标准进行审核。坚持罪刑法定、疑罪从无、证据裁判、非法证据排除等原则和理念，确保案件事实清楚，证据确实、充分，能排除合理怀疑，形成相互印证、完整稳定的证据链。监察委员会不能包打天下、包揽一切，因此，《意见》特别强调，建立健全涉嫌职务犯罪案件协作配合机制，加强与司法执法机关的互相配合制约，坚决防止设定“零延期”“零退查”“零不诉”“零无罪”“零上诉”等脱离实际的工作目标。
2018年全国检察机关受理各级监察委员会移送职务犯罪16092人，“已起诉9802人，不起诉250人，退回补充调查1869人次，不起诉率、退查率同比分别下降9.5和37个百分点”。其中不起诉率与退查率两项基础数据表明，改革初期监察委员会职务犯罪调查的质量并不高。2019年最高人民检察院工作报告指出，检察系统积极配合国家监察体制改革，一年来，会同国家监察委员会制定办理职务犯罪案件工作衔接、证据收集审查等规范。这有利于提升监察委员会的调查质量。除此之外，监察委员会作为新成立的职务犯罪调查机关，在职务犯罪调查过程中，应当与检察机关密切配合，建立并实施检察机关介入监察委员会职务犯罪调查的工作机制。
总之，《监察法》是国家监察体制改革的重要立法成果，其内容具有创新国家治理体系与模式的性质和特点。只有科学厘清监察委员会的性质，以法治思维全面规范监察委员会的建设，不断完善监察委员会职务犯罪调查程序，才能真正实现国家监察体制改革的初衷。