封利强：检察机关提前介入监察调查之检讨——兼论完善监检衔接机制的另一种思路
文章来源：《浙江社会科学》2020年第9期全文转载，注释已略。
内容提要：完善监检衔接机制是构建集中统一、权威高效监察体制的要求。近年来，实务部门尝试让检察机关提前介入监察调查，以深化监检衔接。然而，这一探索不符合法理，在实践中容易导致诸多弊端，只能是权宜之计。我们应当寻求替代方案，重构现有的监检衔接机制。为此，可以考虑在审查起诉环节增设特别立案程序，通过实质审查发挥过滤功能，实现留置与强制措施的无缝衔接，完善监察机关内部提前介入机制，允许律师在监察调查阶段提供法律帮助，从而在遵循法治原则的前提下优化监检衔接模式。
关键词：监察体制改革；监察机关；监检衔接；提前介入；监察调查
国家监察体制改革试点三年来，全国各地实务部门在党的领导下勇于尝试、开拓创新，初步确立了集中统一、权威高效的监察体制和工作机制。这是我国反腐败斗争取得压倒性胜利的重要保障。其中，监检衔接机制是一个不可或缺的组成部分。笔者拟就旨在促进监检衔接的检察机关提前介入问题略陈管见，以求教于同仁。
一、监检衔接的性质和原则
监检衔接问题是目前理论界和实务界关注的热点问题，同时也是一个难点问题。学者指出，监察委与司法机关之间实现合理有效的协调衔接并非易事，困难之一在于监察委的设立完全是一种“体制创新”，它与司法的衔接是过去未曾遇到的新课题。所谓监检衔接，是指监察机关对职务犯罪的调查活动与检察机关相应的审查起诉活动之间的对接。明确监检衔接的性质和原则是建立科学规范的监检衔接机制的前提。
（一）监检衔接的法律属性
目前，理论界和实务界在监检衔接问题上尚存争议。从根本上来说，这些争议源于对监检衔接法律属性的不同理解，亟待予以澄清。
首先，应当明确的是，监察委员会是监察机关，监察权是不同于立法权、行政权和司法权的一种全新的国家权力形态。随着《宪法》的修改和《监察法》的出台，监察机关和监察权作为新生事物，对我国传统理论构成了巨大的冲击。正如学者所言，与纪委合署办公的监察委员会集党纪检查、行政监察和犯罪调查三种权力于一身，已经超出传统理论所能提供的解释框架，对国家机关的权力属性提出了新的理论挑战。依笔者之见，我们应当摆脱西方“三权分立”学说的影响，从历史和现实出发准确把握监察委和监察权的法律属性。实际上，我国当前的国家监察制度兼具传统性和现代性：既是对古代传统监察制度的传承和发展，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。早在我国古代诸法合体、行政与司法合一的背景下，监察领域便已实现了机构、人员和权力的相对独立。在当前构建集中统一、权威高效的国家监察体制的背景下，监察委和监察权的独立性更应该得到进一步的彰显。《宪法》第123条规定，“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”这是对监察委的性质所作的非常明确和清晰的界定。据此，监察权是一种新型的国家权力。它既非行政权，也非司法权。
其次，监察和司法是两个不同的领域，受不同的部门法调整。监察与司法不仅在主体、职能和法律依据等方面有所不同，还在领导体制上存在显著的差异。从领导体制来看，监察委员会通过同级纪委接受同级党委和上级纪委监委的领导，而法院或者检察院则通过同级党委政法委接受同级党委的领导并接受上级法院或检察院的监督或领导。全国人民代表大会监察和司法委员会以及地方各级人大监察和司法委员会的设立也表明，监察和司法分属于不同的领域。另外，从法律条文的表述来看，《宪法》和《监察法》将监察机关与审判机关、检察机关、执法部门之间的关系界定为“互相配合”与“互相制约”，而《刑事诉讼法》却将公检法之间的关系界定为“分工负责，互相配合，互相制约”。之所以监察机关与司法机关之间不存在“分工负责”的问题，就是因为它们分属不同的领域。而司法领域内部的各机关之间则需要依照刑事诉讼法的规定进行分工协作。
再次，检察机关无权对监察调查活动实施法律监督。有的学者认为，宪法修正案并未改变检察机关的法律监督地位，检察机关依然是法律监督机关，而监察委作为监察机关，其调查措施的适法性当然也属于检察机关的监督内容之一。但是，也有学者指出，尽管从监察体制改革过程中一系列学术讨论来看，监督模式是一种主要观点，但在监察机关与检察机关的关系方面，就理念、立法和实践而言，监督模式似乎并未获得认可。笔者认为，《宪法修正案》并未改变检察机关是“国家的法律监督机关”的表述，这不过是因为宪法和法律的修订通常遵循“可改可不改的不改”的原则。在国家监督体系已发生深刻变化的背景下，宪法关于检察机关是“法律监督机关”的表述应当限缩解释为“诉讼监督机关”。正如上文所述，监察与司法分属于不同的领域，监察委和检察院行使职权的法律依据以及领导体制各不相同，由检察院对监察委行使监督权显然于理不通。
由以上分析可见，监检衔接是两个不同性质的国家机关在办理案件上的对接，其宗旨是在监察与司法这两个不同领域之间建立顺畅的案件流转机制。监察委对职务犯罪案件的移送审查起诉是一个重要的节点，构成了监察程序与司法程序的分水岭。换言之，监察委移送审查起诉是案件进入司法程序的“入口”。在这个意义上说，监检衔接是监察与司法衔接的核心。“监察与司法的有效衔接，主要是纪检监察机关调查职务犯罪与检察机关审查起诉的有效对接。”
（二）监检衔接的基本原则
在国家监察体制改革之前，检察机关一并负责对职务犯罪的侦查和起诉，侦诉衔接发生在检察机关内部，协调侦诉关系的依据是刑事诉讼法。而在国家监察体制改革之后，不仅对职务犯罪的调查权转由监察机关行使，而且监察调查和审查起诉分别受不同的部门法调整。值得注意的是，监察法与刑事诉讼法在理念上存在着重要的差异。监察法强调“集中统一、权威高效”，而刑事诉讼法则坚持惩罚犯罪与保障人权相结合、实体公正与程序公正并重、公正优先兼顾效率。据此，监检衔接应遵循以下四项原则。
首先，明确角色错位。监察机关和检察机关应当明确自身的角色定位。根据《监察法》第3条的规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。这意味着，监察委担负监察职能，其职责包括监督、调查和处置。虽然监察委的职责包含对职务犯罪的调查，但从根本上来说，这种调查权旨在保障实现对公职人员的有效监督。尽管在职务犯罪调查终结后要移送审查起诉，但监察委并不属于刑事诉讼中的追诉机关。从实践的角度来看，监察机关建立了统一决策、一体运行的执纪执法工作机制，注重把握运用监督执纪“四种形态”，坚持标本兼治、综合治理，着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。而检察机关则是司法体系的组成部分，肩负公诉和诉讼监督双重职责，应当严格依照法定程序，坚持证据裁判、无罪推定和疑罪从无等原则，既要确保惩罚犯罪，也要充分保障人权，做司法公正的捍卫者。
在以往的讨论中，不少学者主张在监察委内部通过机构分设，将对职务违法的调查和对职务犯罪的调查区分开来。笔者认为，这一主张不无道理，但从监察机关的角色定位和权力运行规律来看，既无必要，也不可能。在实践中，对违法或犯罪的定性需要以查清事实为前提，围绕同一事实分别展开调查会导致大量的重复劳动。很多职务犯罪的线索是在调查职务违法时发现的，并且，在调查之初涉案人员的行为性质往往尚不明确。反过来说，不作这种区分并不会影响对职务犯罪的调查。监察机关会在调查结束后对案件进行明确定性，对职务违法直接作出实体性处理，而对职务犯罪则移送司法机关处理。
其次，恪守边界越位。监察委与检察院应当分别依据监察法和刑事诉讼法独立行使职权和履行职责，做好自己份内的工作，不应随意插手对方职责范围内的事务。《宪法》第127条第1款规定，“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这是对监察机关依法独立行使职权原则的规定。有些主张检察机关对监察调查行使法律监督权的学者认为，该条款并不排除检察机关的监督。笔者对此不敢苟同。这是因为，既然是依法独立行使职权，就意味着排除一切非必要的干扰。因此，除了党的领导和人大监督以外，任何单位和个人均无权干预监察调查。之所以该条文未明文列举“司法机关”，只是因为它是参照《宪法》关于法院和检察院依法独立行使职权的表述起草的。因此，在监察调查终结移送审查起诉之前，检察机关无权干预个案办理。同理，监察机关也无权干涉检察院和法院依法办案，因为监察机关的监督对象是行使公权力的个人，而非国家机关。2019年1月中共中央办公厅印发的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第57条第2款规定，“案件移送司法机关后，审查调查部门应当跟踪了解处理情况，发现问题及时报告，不得违规过问、干预处理工作。”这是值得充分肯定的。
再次，相互配合缺位。《宪法》第127条第2款规定，“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”这是宪法对国家机关之间的关系作出的明确界定，应当成为处理监检关系的基本依据。监察委与检察院在确定管辖、案卷材料移送、人员移交、退回补充调查等方面都应当相互配合，确保监察与司法的顺畅衔接，进而保障惩治腐败犯罪的效率。但是，相互配合不等于对原则问题的妥协，监检双方都必须确保对方能够依法独立行使职权。
最后，相互制约要到位。虽然监察与司法分属不同的领域，但二者都是践行全面依法治国的重要场域，应当通过权力之间的相互制约来保障法治的实现。一方面，检察机关应当在审查起诉过程中运用法律赋予的非法证据排除、退回补充调查、不起诉等手段对监察调查活动构成制约，以便倒逼监察机关依法行使调查权，确保办案质量。值得注意的是，在《监察法》起草过程中，初审稿中关于检察机关作出不起诉决定“应当征求监察机关意见”的规定明显不利于体现制约的刚性，在二审稿中被删除了。另一方面，监察机关也应当对检察机关的审查起诉活动施加必要的制约，以防止权力的滥用或不当行使。例如，《监察法》第47条第4款规定，“监察机关认为不起诉的决定有错误的，可以向上一级人民检察院提请复议。”
二、检察机关提前介入监察调查的制度困境
自国家监察体制改革试点以来，各地监察机关与检察机关围绕监检衔接问题开展了积极探索，出台了一系列规范性文件。其中，检察机关提前介入机制受到了理论界和实务界的广泛关注。
（一）提前介入：深化监检衔接的实践探索
何谓“提前介入”？顾名思义，就是在法律规定应当介入的时间节点之前参与案件办理。“对监察委员会调查案件的提前介入，是指检察机关针对监察委员会立案调查的刑事案件，应监察委员会的邀请，派员提前介入调查，对案件定性、证据收集、事实认定、法律适用、案件管辖等提出意见和建议，以保证案件顺利进入起诉阶段。”显然，提前介入机制将检察机关与监察机关的相互配合关系推上了新的高度。可以说，检察机关提前介入是监检衔接的高级形态。这种旨在服务国家监察体制改革大局，确保监察与司法顺畅衔接，努力提高办案质量的尝试从初衷来看是值得充分肯定的。
2018年4月，国家监察委与最高检联合发布了《办理职务犯罪案件工作衔接办法》（以下简称“《衔接办法》”）。此外，地方各级监察委和检察院在实践中也不断探索提前介入机制，并出台了一些规范性文件。从这些实践探索的情况来看，检察机关提前介入机制本质上是由监察机关主导、检察机关参与的重大案件决策咨询机制。首先，监察机关掌握是否启动的决定权，检察机关只能应邀参与；其次，提前介入的时间点是案件进入审理阶段，这意味着调查工作已经完成，需要作出是否移送审查起诉的决定；再次，将适用范围限定为“重大、疑难、复杂案件”表明提前介入不宜常态化；最后，检察机关提出的意见由监察机关案件审理部门负责审核处理，对监察机关并无约束力。
笔者认为，之所以提前介入机制能够成为全国范围内的普遍实践，并且得到很多学者的提倡和认可，主要是基于以下两个方面的原因：一是监察机关提高监察调查质量以及巩固和扩大反腐败战果的需要。就职务犯罪而言，监察机关只负责前期的调查，审查起诉和审判则由司法机关负责。至于调查结论能否被司法机关采纳，能否最终使被调查人受到应有的刑事制裁，在很大程度上取决于监察调查取得的证据是否符合审判的需要。虽然《监察法》第33条明确规定，“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”，但由于监察机关与司法机关在职责上存在显著差异，监察人员与司法人员在思维方式和认知角度上各不相同，因而立法的要求在实践中未必能够顺利实现。尤其是在国家监察体制改革初期，监察机关的工作机制尚需完善，队伍建设有待加强，迫切需要司法机关及其工作人员就证据收集、事实认定和法律适用等问题提供必要的指导。一旦出现调查取得的证据被排除、案件被退回补充调查以及案件被作不起诉处理等情况，不仅惩治腐败的目标难以实现，还意味着对监察工作做出否定性评价，甚至可能影响到监察机关的权威性和公信力。二是检察机关确保审查起诉质量，防止程序倒流，提高追诉效率和效果的需要。检察机关在刑事诉讼中承担控诉职能，但追诉的成败在一定程度上取决于审查起诉的质量。如果监察委的前期调查工作不到位，证据收集不充分或者存在瑕疵，则可能需要退回补充调查，从而导致程序倒流，严重影响追诉效率。而如果通过退回补充调查或者自行补充侦查仍然无法达到相应的要求，则可能需要通过不起诉来宣告追诉的失败。
（二）检察机关提前介入机制面临的法理障碍
我国自2016年11月开始在北京、山西、浙江三省市开展的监察体制改革试点总体上是成功的，其中不少有关监察体制和工作机制的成功经验被《监察法》以及修订后的《刑事诉讼法》所吸收。可以说，实践探索已成为推动法治进步的一种途径。那么，检察机关提前介入机制是否有可能在未来被纳入立法呢？笔者认为，这一探索不符合法理，容易导致指导思想的模糊和混乱，进而阻碍国家监察体制改革的深化。
首先，检察机关提前介入不符合监察法学的基本原理。目前检察机关提前介入监察调查的做法在很大程度上是简单套用检察机关对侦查活动提前介入的实践经验。在笔者看来，检察机关对侦查活动的提前介入是有充分法理依据的。这是因为，侦、诉、审是刑事诉讼中前后衔接的三道工序，公检法机关之间虽然需要分工负责，但这种分工是相对的。从刑事诉讼构造来看，侦查机关与公诉机关共同承担着追诉职能，这也是很多大陆法系国家采用检警一体化模式，允许检察官指挥警察调查取证的原因所在。并且，在我国，检察机关承担着诉讼监督职能，原本对立案、侦查等活动就享有监督权，对侦查机关采取逮捕措施享有审批权。因此，检察机关提前介入侦查活动不仅符合检察机关的职能定位，也完全符合刑事诉讼的基本规律。然而，在监察法学理论上，监察机关并非刑事诉讼主体，监察调查并非刑事侦查，留置并非强制措施，检察机关也无权对监察机关开展法律监督。可见，检察机关对监察调查活动的介入与对侦查活动的介入有着本质的差异。
其次，提前介入违背“法无授权不可为”的公法原则。目前实务部门将检察机关提前介入环节定性为审查起诉的前置程序。然而，根据刑诉法的规定，检察机关在移送起诉后方可行使审查起诉权。那么，检察机关在提前介入机制中扮演的是何种角色呢？对此，提前介入的支持者们有不同的见解，但这些解释都难以自圆其说。（1）监督说。一种颇为流行的观点认为，检察机关作为“国家的法律监督机关”，应当扮演监督者的角色。但这一点不仅不符合法理，也被实务部门所否定。“对于普通案件，检察机关刑事检察部门提前介入的一个目的是履行对侦查活动的监督职能。而对于监察委员会办理的案件，则不再履行监督职能。”（2）制约说。不少学者和实务工作者认为，检察机关通过提前介入可以对监察权的行使发挥制约作用。有检察实务部门的人士指出，检察机关在介入阶段对证据标准、事实认定、案件定性及法律适用提出书面意见，对是否采取强制措施进行审查，一方面履行提前介入职责，另一方面通过意见反馈强化对调查机关调查活动的制约。然而，从实践的角度来看，检察机关在提前介入过程中提出的意见对监察机关并无拘束力，是否采纳完全由监察机关的案件审理部门自行决定。更何况，如果要让检察机关发挥制约作用，就应当允许其掌握介入的主动权，而不以监察机关书面邀请为前提，否则不可能有制约机制生存的空间。从发挥制约功能的角度来看，检察机关原本就可以在审查起诉阶段通过非法证据排除、退回补充调查和作出不起诉处理等方式发挥制约作用，而完全没有提前介入的必要。（3）配合说。很多学者与实务工作者认为，检察机关的提前介入体现了宪法与监察法规定的“互相配合”原则。“检察机关在职务犯罪案件调查中的提前介入作为监察法与刑事诉讼法‘法法衔接’的组成部分，被视为监察机关与检察机关互相配合原则的重要内容。”笔者认为，这是对“互相配合”原则的误解。何谓“配合”？配合的含义是“多方合作以完成共同任务。”从实践的角度来看，很多工作是需要监察机关与检察机关互相配合来完成的。比如，对案件管辖的确定、案件材料的交接、人员的移交以及对瑕疵证据的补正或者作出解释等。诸如此类的工作之所以需要互相配合，是因为它们属于监察机关与检察机关的共同任务。因此，监察机关对于原本属于自身职责范围内的证据收集、事实认定和法律适用等工作，要求检察机关通过提前介入来予以“配合”，并不符合互相配合原则的立法原意。（4）协助说。有的学者将《监察法》第4条第3款的规定作为检察机关提前介入的法律依据，即“监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。”实务部门也认为，“检察机关在提前介入中的本质定位是协助和参谋，功能是提供意见和建议”，“检察机关作为后续审查起诉机关，在这一环节的介入仅是作为协助主体有限参与”。然而，从“协助”的立法本意来看，协助事项应该属于提供协助一方的职权范围。比如，监察委要求不动产登记部门协助查询被调查人的房产情况以及要求银行协助查询特定账户的收支情况等。监察委不能对有关机关和单位提出超越其职权范围的协助要求。而监察调查阶段的证据收集、事实认定、案件定性及法律适用等明显超出了检察机关的职权范围，无法适用《监察法》第4条第3款的规定。
（三）检察机关提前介入可能导致的实践难题
尽管在法理上难以自圆其说，但目前很多实务部门仍然热衷于推进检察机关提前介入工作，这是否意味着提前介入机制具有强大的生命力呢？不可否认的是，提前介入机制在实践中确实产生了一定的积极效应。比如，增进了监检之间的相互理解和沟通，建立了更为紧密的合作关系；客观上提高了监察工作质量，减少了退回补充调查；等等。然而，这一机制在实践中也存在很多弊端，其对监察调查和审查起诉工作的潜在危害不容忽视。
首先，提前介入有“越俎代庖”之嫌。上文提到，监检衔接的基本原则之一是恪守边界
越位。监察机关移送审查起诉是检察机关接手案件的时间节点，在此之前插手监察调查工作就会超越自身的权限，模糊监察与司法的边界。尽管对证据标准、事实认定、案件定性及法律适用提出书面意见，能够协助监察机关提高工作质量，但此类监察调查工作依法应当由监察机关自行负责。况且，当前司法机关普遍面临“案多人少”的问题，司法体制改革进一步强化了检察机关及其工作人员的职责，而提前介入监察调查则势必会占用大量的检察资源，分散检察人员的精力，耽搁和影响正常的审查起诉工作。所以，对检察机关而言，应当聚焦主业，全力做好审查起诉和诉讼监督工作。
其次，提前介入有“联合办案”之嫌。根据办案的一般规律，从调查到起诉再到审判，往往是认识不断深化的过程。之所以后面的阶段能够发现前一阶段的错误，并不是因为后一个阶段的工作人员具有更高的业务水准，而是因为案件信息量的不断增加和办案人员的视角差异。因此，相对于监察调查而言，审查起诉构成了一种纠错机制，这也是倡导“互相制约”的重要原因之一。然而，检察机关提前介入则弱化了监检之间的相互制约，容易让监检双方私下达成共识，使辩护人在审查起诉阶段提出的不同意见难以得到重视，进而导致纠错机制失灵，使被调查人丧失在审查起诉阶段获得救济的机会。固然，在检察机关提前介入过程中，“不仅监察机关是受益方，检察机关同样可以借此有效准备审查起诉和支持公诉，因此是一个互惠互利的过程。”然而，在这一机制中，被调查人成了“被遗忘的人”。监检之间的并肩作战可能会恶化被调查人的处境，甚至变相剥夺被调查人的救济机会。
再次，提前介入有“超越权限”之嫌。根据《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，“重大办案事项，由检察长决定。检察长可以根据案件情况，提交检察委员会讨论决定”，“重大、疑难、复杂或者有社会影响的案件，应当向检察长报告。”可见，提前介入的检察官无权就“重大、疑难、复杂案件”的事实认定和法律适用等问题表态，否则就僭越了自身的权限。对此，实务部门的同志认为，“对于事实认定或者法律适用存在检察官办案组难以决断或者存在重大争议的，可以提请本院检察委员会予以讨论决定，并形成向监察机关反馈的最终意见和建议。”可问题在于，案件仍处于监察调查阶段，检察委员会对本机关尚未正式接手案件展开讨论，其法律依据何在？在掌握信息不全面的情况下，如何保证其决策的科学性？
复次，提前介入有“书面审查”之嫌。在实践中，检察机关提前介入的工作方式主要包括以下四种：一是听取监察委员会关于案件事实和证据情况的介绍；二是查阅案件监察文书和证据材料；三是根据需要向监察委员会提请调看讯问被调查人、询问证人的同步录音录像；四是其他必要的工作方式。可见，由于检察机关不具有监察调查主体的身份，所以检察官在提前介入阶段无权讯问被调查人、询问证人，而只能通过阅卷和听取汇报的方式来了解案情，这显然是一种书面审查方式，违背了刑诉法对检察机关审查案件的要求。《刑事诉讼法》第173条第1款规定，“人民检察院审查案件，应当讯问犯罪嫌疑人，听取辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人的意见，并记录在案。”
最后，提前介入有“先入为主”之嫌。在检察机关提前介入“重大、疑难、复杂案件”的过程中，接受指派的检察官、检察长乃至检察委员会都可能参与最终向监察机关出具的书面意见的拟订。然而，上文提到的“书面审查”方式却妨碍了检察机关全面、深入和准确地了解案情。同时，监察调查阶段没有律师介入，检察官的信息获取必然是单方面的，有“偏听偏信”的风险。这种“先入之见”很可能会影响到检察官、检察长乃至检委会在审查起诉阶段所作的判断。并且，实务部门也认为，检察机关在提前介入过程中反馈的定性意见影响着后续的审查起诉、审判等诉讼环节。试想，一旦检委会在提前介入阶段作出了某些决定，将来负责审查起诉的检察官能够对抗检委会提前作出的决定吗？何以不受干扰地审查案件并独立作出判断？某些监察机关是否会以检察机关此前出具的书面意见来对抗其在审查起诉阶段作出的排除非法证据、退回补充侦查等决定？
三、替代性方案：监检衔接机制的重构
实务部门对检察机关提前介入机制的尝试有着良好的初衷，却可能在理论上和实践中导致负面影响，总体而言弊大于利，只能作为权宜之计。但是，另一方面，我们又不能对该机制试图解决的现实问题视而不见。在笔者看来，提前介入机制的出现有着深层次的原因，具体包括：监察与司法的性质差异、监察机关与检察机关的角色差异以及调查工作与审查起诉工作的角度差异。因此，深化监检衔接将是长期的任务。我们应当另辟蹊径，寻找替代性方案从根本上解决上述问题。为此，笔者尝试提出完善监检衔接机制的另一种思路。
（一）增设刑事诉讼特别立案程序
实务部门认为，提前介入制度的价值之一在于，能够“为案件从调查程序到司法程序提供过渡阶段”。依笔者之见，不妨在检察机关审查起诉之前设立一个“特别立案程序”，作为承前启后的环节，藉此为监检双方提供接洽和交流的机会，从而部分地实现提前介入机制的某些功能。
我国现行监察法只规定了监察立案，而未规定刑事立案。“对监察机关移送的案件，应由检察机关作为公诉机关直接依法审查、提起公诉，具体工作由现有公诉部门负责，不需要检察机关再进行立案。”然而，在笔者看来，监察立案与刑事立案具有完全不同的法律意义。二者在性质、目的和法律依据等方面存在显著差异。尽管监察机关的职责包括监督、调查和处置等，但其核心职能是监督。监察委对公职人员违法犯罪行为的调查和处理，旨在保障监督的权威性和有效性。监察立案只是表明监察机关启动了对违法或者犯罪行为的调查，而非启动了刑事诉讼程序。依照我国刑诉法理论，刑事立案的主体只能是公安机关、人民检察院或者人民法院。
在目前的实践中，监察调查终结后，监察委将案卷材料和被调查人移交给检察院就算完成了交接，此后案件便由检察院负责对案件的办理。如此一来，监察调查与审查起诉之间形成了形式上前后贯通而实质上的严重割裂的局面。表面看来，监察机关对案件的移送与公安机关对案件的移送颇为相似，但实际上却迥然不同。这是因为，公安机关对案件的移送是司法领域内部侦查与起诉两个环节之间的过渡，在侦查启动之前有刑事立案程序，而在立案后被调查的主体便成为犯罪嫌疑人。所以，从侦查到起诉，刑事案件的性质不变，犯罪嫌疑人的身份不变，甚至强制措施和羁押场所也保持不变，其过渡是自然而然、顺理成章的。然而，监察机关对案件的移送却横跨监察与司法之间的边界，监察案件将转化为刑事案件，被调查人将转化为犯罪嫌疑人，留置措施将转化为刑事强制措施，这种巨大的转变仅仅通过案件材料和人员的移交来实现，不可避免会出现程序的严重割裂。而检察机关提前介入机制并不能弥合这种严重割裂所带来的一系列问题。
在监察程序与司法程序之间设置“特别立案程序”，可以使审查起诉的启动更加规范，使刑事诉讼程序更加完整。这是因为，从目前职务犯罪案件办理程序来看，刑事诉讼始于检察机关对监察委移送案件的审查起诉。换言之，审查起诉成为启动刑事诉讼程序的诉讼行为。这显然与我国刑诉法理论不符。通说认为，“立案作为刑事诉讼开始的标志，是每一个刑事案件都必须经过的法定阶段，并且这一诉讼阶段具有相对独立性和特定的诉讼任务。立案阶段的任务，概而言之就是决定是否开始刑事诉讼程序。”否则，在司法机关尚未决定立案的情况下，监察案件自动转化为刑事案件，被调查人自动转变为犯罪嫌疑人，这在法学理论上很难得到圆满的解释。
其实，有些学者早就意识到设置专门的立案程序的必要性。学者指出，只有刑事诉讼程序被开启后，监察机关的移送行为才具备刑事诉讼上的意义，而程序开启的关键即在于“立案”这个程序行为。来自实务部门的同志也建议，在审查起诉之前设置“立案审查程序”，主要承担两项任务：一是完成立案，二是决定对犯罪嫌疑人采取强制措施。笔者之所以将该立案程序界定为“特别立案程序”，是因为它与我国传统的公诉案件立案程序有所不同。在传统理论上，公诉案件由侦查机关负责立案，立案是启动侦查程序的前提。而针对监察委移送的案件，立案则是启动审查起诉程序的前提。由于在国家监察体制改革的背景下，检察机关已经不再享有对普通职务犯罪的侦查权，转由监察机关行使调查权，并且通过监察调查所取得的证据可以直接在刑事诉讼中使用，所以，立案后可以直接进入审查起诉阶段。
为此，笔者建议刑诉法明确规定，人民检察院在收到监察机关移送的案件材料后，应当依照依法审查判断其是否达到审查起诉的标准，在十日内作出是否立案的决定并书面通知监察机关。对于拟立案的案件，人民检察院应当审查决定拟采取的强制措施，并在《立案通知书》中列明；对于材料和证据缺失或者存在瑕疵的，可以限期要求监察机关补送或者补正，补送或者补正的时间不计入立案审查期间；对于经审查认为不符合立案条件的案件，人民检察院应当在《不予立案通知书》中阐明理由。此外，人民检察院在审查过程中可以到留置场所讯问被调查人，监察机关应当给予配合。当然，审查起诉的期间应当从决定立案之日起计算。
（二）通过实质审查发挥过滤功能
目前实践中提前介入的时间点通常是案件进入监察审理阶段之后，此时调查工作已经结束，邀请检察机关介入有助于对证据标准、事实认定、案件定性及法律适用等问题进行把关，以便减少未来可能出现的退回补充调查等程序倒流的情况。而实际上，检察机关在特别立案阶段通过对案件的实质审查，以及与监察机关的沟通和反馈，可以达到异曲同工的效果。刑事立案是监察与司法的连接点，需要监检双方的相互配合，因而在立案环节构建监检沟通交流机制可谓名正言顺。
在特别立案程序中开展实质性审查是有充分法理依据的。我国刑诉法对于普通案件的立案并未要求进行实质审查的原因在于，普通立案程序是启动侦查的前提，至于是否有证据证明犯罪事实、事实是否清楚以及罪名能否成立等均可通过后续的侦查程序来加以查明。然而，对于监察案件的特别立案程序而言，一旦立案则意味着案件直接进入审查起诉程序，所以，检察机关应当对监察机关移送的案件材料严格把关，以确认其已达到移送审查起诉的标准。
检察机关在审查中发现被调查人的行为不构成犯罪，犯罪行为已过追诉时效，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任等情况的，应当决定不予立案，并书面通知监察机关。这样就可以避免目前只能通过不起诉的方式来处理，进而导致司法资源浪费的情况。在实践中，这种情况是客观存在的。监察机关的主责是监督，对涉嫌职务违法和犯罪的行为一并进行调查和处理，其对罪与非罪的界限把握自然不可能像检察机关那样精准。
检察机关在审查中发现监察机关移送的案件在证据标准、事实认定、案件定性及法律适用方面存在明显瑕疵的，应当及时与监察机关沟通，要求其在规定的期间内补正。监察机关未能按要求及时补正的，检察机关可以不予立案。如此一来，就可以防止“半成品”进入刑事诉讼程序，进而减少立案后退回补充调查的案件数量，防止程序倒流。
这里需要特别强调的是，检察机关对于是否立案的决定权应当得到充分保障。这是因为，在国家监察体制改革的背景下，《宪法》和《监察法》已经将公职人员职务犯罪的调查权赋予了监察机关，并且明确了监察调查的规程和案件移送审查起诉的标准。监察机关能否按照“权责一致”的要求妥善履行监察调查职责，是检验国家监察体制改革成败的重要标准。较之检察机关在提前介入过程中提出的不具有约束力的书面意见，不予立案的决定可以构成对监察机关的刚性约束，充分发挥对监察调查的制约功能。当然，我们也应当赋予监察机关必要的救济权利。如果监察机关对检察机关不予立案的决定不服，可以向上一级检察机关申请复议。
（三）实现留置与强制措施的无缝衔接
留置措施与刑事强制措施的衔接是监检衔接的重要内容，同时也是催生检察机关提前介入机制的动因之一。“为做好监察机关与检察机关办理职务犯罪案件工作衔接，对监察机关已经采取留置措施的案件，检察机关应当在监察机关移送案件之前对是否采取和采取何种强制措施进行审查，在移送之日作出决定并执行。在刑事诉讼法修改前，对已经对被调查人采取留置措施的案件，监察机关可以在进入案件审理阶段后，书面商请检察机关派员提前介入。”在2018年10月通过的《刑事诉讼法修正案》以“先行拘留”取代“提前介入”作为留置与强制措施相衔接的解决方案之后，“对是否需要采取强制措施以及采取何种强制措施进行审查”仍然是当前检察机关提前介入的工作内容之一。其原因在于，“由于某些职务犯罪具有不同于普通刑事犯罪的特点，具有隐蔽性强、时间跨度大等因素，造成事实往往异常复杂，对审查逮捕要求就相应较高。在提前介入阶段，检察机关正可以充分利用这一机制了解案情、审查证据、提出意见。”在笔者看来，对被调查人审查决定强制措施的工作同样可以在特别立案程序中完成，并且这样的程序设计更符合法理。
首先，将“审查决定强制措施”纳入特别立案程序有助于真正实现留置与强制措施的无缝衔接。检察机关在收到监察机关移送的案件材料以后，可以通过阅卷和到留置场所讯问被调查人，全面了解案情，以便决定是否需要采取强制措施以及采取何种强制措施。随后，在做出立案决定以后，再要求监察机关解除留置措施，实现对人员的交接。这样便可以实现留置与强制措施的无缝衔接，而无须通过“先行拘留”这一中间环节。
其次，将“审查决定强制措施”纳入特别立案程序还可以克服目前“先行拘留”制度存在的诸多问题。《刑事诉讼法》第170条第2款规定，“对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下，决定的时间可以延长一日至四日。”笔者认为，这一规定存在诸多缺陷：（1）拘留不宜被确立为留置与强制措施之间的过渡措施。我国通行的刑事诉讼理论认为，“刑事诉讼中的拘留，是指公安机关、人民检察院在遇到法定的紧急情况时，依法临时剥夺某些现行犯或者重大嫌疑分子人身自由的一种强制措施。”可见，拘留原本应属于诉讼保障措施，而监察机关移送起诉根本不属于所谓的“紧急情况”。将其作为过渡措施，明显违背常识，颠覆了人们对“拘留”这一概念的认知。（2）拘留是一种较为严厉的强制措施，不宜对所有“已采取留置措施的案件”适用。通说认为，拘留是对人身自由的剥夺，属于比较严厉的强制措施，只有拥有侦查权的专门机关才能决定适用。而留置的适用对象除了涉嫌职务犯罪的公职人员外，还包括涉嫌严重违法的公职人员。（3）根据该规定，人民检察院在对犯罪嫌疑人先行拘留后，留置措施自动解除。然而，这一点是缺乏法理依据的。留置是监察法明确规定的调查措施，留置措施的适用权和解除权应该专属于监察机关行使，“自动解除”的说法显然是站不住脚的。
再次，将“审查决定强制措施”纳入特别立案程序，可以让审查起诉程序变得“名副其实”。根据《刑事诉讼法》第170条第2款的规定，“人民检察院决定采取强制措施的期间不计入审查起诉期限。”这也就意味着，监察机关将案件移送审查起诉后，检察机关的审查起诉工作将被划分为两个阶段，即审查决定强制措施与审查决定是否提起公诉，并且，二者的期限要求是相对独立的。确切地说，监察委移送的案件要首先经过审查批捕阶段，然后才能真正进入审查起诉阶段。这就导致了办案程序的人为割裂。因此，增设“特别立案程序”，在立案阶段审查决定强制措施，便可以恢复审查起诉程序的“应有之义”。
此外，“特别立案程序”的确立还可以解决退回补充调查期间的强制措施适用以及辩护人参与的难题。退回补充调查期间是否需要解除刑事强制措施，辩护人还能否继续开展辩护工作？这也是困扰监检衔接的难题之一。不少学者认为，退回补充调查意味着案件重新回到监察调查阶段，犯罪嫌疑人恢复了被调查人的身份，不宜继续采取刑事强制措施。有学者指出，“在退回补充调查时，案件由起诉阶段回流到调查阶段，此时强制措施继续沿用检察机关在起诉阶段依法适用的逮捕或者其他强制措施，根据现行法的规定，欠缺法理上的正当性。退回补充调查的案件从诉讼阶段的角度看，已然回到了监察调查阶段，即离开了刑事司法程序转回至监察法规范的调查程序当中，对被调查人沿用刑事强制措施直接违反了刑事诉讼法对强制措施只能适用于犯罪嫌疑人之明确规定。”但是，目前我国的实践并未采纳这一见解。《衔接办法》第38条规定，“最高人民检察院决定退回补充调查的案件，补充调查期间，犯罪嫌疑人沿用人民检察院作出的强制措施。被指定的人民检察院应当将退回补充调查情况书面通知看守所。国家监察委员会需要讯问被调查人的，被指定的人民检察院应当予以配合。”《人民检察院刑事诉讼规则》第343条第3款也规定，“人民检察院决定退回补充调查的案件，犯罪嫌疑人已被采取强制措施的，应当将退回补充调查情况书面通知强制措施执行机关。监察机关需要讯问的，人民检察院应当予以配合。”笔者认为，实践中的这一做法比较切合实际，然而在法理上却确实难以做出合理的解释。而一旦确立了“特别立案程序”，退回补充调查期间适用刑事强制措施和辩护人的参与便不再成为问题了。这是因为，立案程序是当事人身份转换的标志，被调查人在刑事立案之后就成为犯罪嫌疑人。从刑事诉讼原理来看，除非侦查机关撤销案件或者公诉机关作出不起诉处理，犯罪嫌疑人的身份是不可能被解除的。因此，在案件退回补充调查期间，被采取强制措施的当事人仍然是犯罪嫌疑人，继续适用刑事强制措施也就顺理成章了。同理，虽然目前监察调查不允许辩护人介入，但在退回补充调查期间，当事人作为犯罪嫌疑人应当有权继续享有委托辩护或指定辩护的权利。
（四）完善监察机关内部提前介入机制
除了上文提到的替代性解决方案，探索和完善监察机关内部提前介入机制也是一个可行的思路。目前实践中已经开始了这方面的探索。《衔接办法》第5条规定：“调查取证工作基本结束，已经查清涉嫌职务犯罪主要事实并提出倾向性意见，但存在重大、疑难、复杂问题等情形的，案件审理室可以提前介入审理。需提前介入审理的，调查部门应在正式移送审理10日前提出，与案件审理室沟通，并报双方分管领导批准后实施。调查部门应将相关情况及时告知案件监督管理室。”笔者认为，由监察委内部的案件审理部门提前介入审查调查部门的调查取证工作，不仅是可行的，而且是必要的。
首先，审理部门提前介入案件调查有明确的法律依据。《监察法》第36条规定，“监察机关应当严格按照程序开展工作，建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制。”案件审理部门提前介入正是发挥制约功能的重要途径。
其次，审理部门提前介入案件调查是十分必要的。一方面，调查取证的及时性非常重要，有些证据若不及时调取，可能就会灭失或者难以取得。对某些案件而言，在其调查工作完毕而正式进入审理阶段后，一旦被发现证据缺失或者取证瑕疵的情况，很可能已经错失了取证的时机。另一方面，尽管监察机关的内部分工是建立内部监督和制约机制的要求，但毕竟监察法对留置期间的规定非常严格，这就对监察调查的效率提出了更高的要求。让案件审理部门提前介入调查工作，可以说是对检察机关提前介入公安侦查工作的成功经验的借鉴，必将有助于建立“集中统一、权威高效”的监察体制。
为了切实保障审理部门提前介入案件调查的有效性，监察机关应当努力加强监察官队伍建设。从长远来看，负责职务犯罪案件审理的监察官应当从具备法律职业资格的人员中选任。同时，应当充分发挥专家咨询机制的功能。从某种意义上说，监察调查的高度封闭式运行也是导致监察委邀请检察机关提前介入的重要诱因。法律专家的参与将有助于缓解这一局面。《衔接办法》第11条已明确规定，“国家监察委员会根据工作需要，设立法律专家咨询委员会。”该条第3款还规定，“在审理阶段，对存在重大、疑难、复杂问题等情形的，按程序报批后，由案件审理室组织法律专家咨询委员会论证。参加论证人员应当对论证问题提出书面意见，并由法律专家委员会形成会议纪要。”此类专家咨询机制对于保障监察调查工作的质量有望发挥重要作用。
（五）允许律师适度介入监察调查工作
检察机关提前介入机制旨在让检察机关协助把好“证据关”、“事实关”和“法律关”，确保监察调查工作的质量。然而，检察机关在刑事司法体系中本身也是追诉者的角色，不可避免地会带有追诉倾向，其对证据、事实和法律的把握未必是客观和中肯的。实际上，充分听取被调查人的律师提出的相反意见，反而有助于更好地督促监察机关对相关问题展开反思和复核，从而达到“兼听则明”的效果。
当前，监察调查阶段尚不允许律师介入。在笔者看来，律师介入的主要障碍来自以下三个方面：一是监察工作具有高度的政治性。从整体上看，国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，反腐败斗争是落实“全面从严治党”的重要举措，在当前反腐败形势依然严峻复杂的背景下需要谨防国内外敌对势力的破坏。从个案来看，部分公职人员身居要职，使得案件的办理具有高度的政治敏感性，保密性要求非常高。二是公职人员职务犯罪的特殊性。职务犯罪往往具有隐蔽性强、取证难、串供易等特点，并且，由于监察对象拥有某些公权力，其社会关系往往错综复杂，很容易干扰调查工作的开展。三是国家监察体制处于初创时期，很多制度、体制和机制尚有待不断完善，监察调查的内在规律尚处于摸索过程中，监察机关与其他机关、单位之间的关系也尚未理顺。在这一背景下，律师的介入可能会打破现有的格局，进而阻碍监察体制改革的进程。
但是，在未来进一步深化国家监察体制改革的过程中，律师介入是一个不可回避的问题。我们应当在充分考量各种现实制约因素的前提下，积极稳妥地探索律师介入监察调查的可能性和具体方式。学者指出，“自被调查人被监察机关采取留置措施之日起，应当允许律师介入职务犯罪调查程序。”笔者赞同这一建议，但现阶段可以适当限制其适用范围，即暂时适用于某些不具有政治敏感性的案件。据此可以规定，自被调查人被监察机关采取留置措施之日起，经监察机关批准，被调查人可以聘请律师为其提供法律咨询、代理申诉、控告。同时，在进入审理阶段后，案件审理部门视情况许可律师阅卷并听取律师的意见。
允许律师适度介入能够体现对被调查人主体地位的尊重，这与刑事诉讼对犯罪嫌疑人、被告人主体地位的尊重趋于一致，有助于监察与司法之间的顺畅衔接。并且，监察机关所收集的证据、所认定的事实以及所适用的法律最终都要在后续的诉讼程序中接受来自辩护人的质疑和辩驳，监察调查能否经受起这些考验才是反腐败目标能否实现的关键。因此，监察机关以积极主动的姿态听取律师意见，较之邀请检察机关提前介入，更具有针对性，有助于全面提升监察调查工作的质量。
四、结语：坚守监检衔接的法治底线
国家监察体制改革是党中央在新形势下旨在实现国家治理体系和治理能力现代化的重大创新。这一改革不仅有助于加大对公职人员腐败行为的惩治力度，还有助于解决长期困扰的法治难题，彰显出全面依法治国的决心和自信。但是，我们也应当看到，国家监察体制改革还需要进一步深化，反腐败的法治化规范化还有很长的路要走。在这一背景下，我们一方面应当鼓励实务部门大胆尝试，积极探索监检衔接的新方式新路径，另一方面也应当要求其遵循法治思维和法治方式，坚守监检衔接的法治底线。正如学者所言，监察体制改革需要遵循法治原则和保障人权原则，我们不能为了反腐而不择手段、不问是非、不计代价，从而背离法治原则和人权保障的底线要求。
只有准确把握监检衔接的法律属性，坚持监检衔接的基本原则，才能确保监检衔接机制的相关探索坚持正确的方向。为此，监察机关和检察机关应当明确自身的角色定位，不随意插手对方正在办理的案件，保障宪法关于监察机关和检察机关依法独立行使职权原则的落实，进而巩固和扩大国家监察体制改革的成果。当然，这并不意味着监检之间不需要展开对话和协商。相反，监检之间保持经常性的沟通协商以及业务研讨和交流能够使案件流转更为顺畅，但所有的沟通和交流都不应针对个案进行。否则，就有可能违背法治原则，同时让被调查人处于更为不利的境地。虽然广大人民群众有着惩治腐败的强烈诉求，但监察机关和司法机关必须清醒地认识到，涉嫌职务犯罪的被调查人并不一定是真正的罪犯。我国监察法和刑事诉讼法之所以要确立严格的程序、规则和标准，其目的之一就是为了确保国家机关准确查明事实和适用法律，防止冤枉无辜。
基于监察工作的特殊规律，监检衔接不应简单套用刑事诉讼中的侦诉衔接的做法。监察机关应当在实践中不断摸索崭新的工作机制，既不能因循过去行政监察的惯性思维和传统做法，也不能一味地模仿司法机关的工作方式，而是要在新形势下创建具有中国特色的监察权运行模式。检察机关则应当在国家监察体制改革的背景下重新找准自己的定位，妥善履行公诉职能和诉讼监督职能，在助力国家监察体制改革和进一步深化司法体制改革中发挥重要作用。