监察建议的双重功能及其宪法边界
作者简介：周维栋，东南大学法学院博士研究生。汪进元，东南大学法学院教授。
文章来源：《法学评论》2021年第5期，全文转载，注释已略。
内容摘要：监察建议是一种反射型监督，具有他制与自治相结合的协商属性，也具有附条件的强制处置属性。在协商治理层面，通过多元利益协调有效助推权力商谈的监督功能，发挥腐败治理的协同效应。在强制处置层面，具体性建议有利于纠正不当处分行为，抽象性建议有利于完善廉政制度规范。由于制度实践中监察建议的协商不足、强制有余，可能侵犯其他公权力机关的核心职能，应在《监察法》第62条“正当理由”范围内控制监察建议的宪法边界。具体而言，监察建议的运行应遵守正当程序、限缩涉人涉事范围、尊重职权法定原则，制定《监委会监察建议工作规定》。
关键词：国家监察 监察建议 协商治理 反腐败 合宪性控制
国家监察体制改革摒弃了传统的“分散式反腐模式”，重建了“集中统一、权威高效”的国家反腐体系，有利于提升腐败综合治理能力。监察建议制度是《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第11条、第13条、第45条与第62条共同规定的新型监督方式。该制度的有效运行，实现了由“对人监督”反射“对事监督”、“个人监察”延伸“机关监察”、“个案治标”转向“源头治本”的权力监督与腐败治理体系革新。在实践中，监察机关充分发挥监察建议的监督效能，实现法制反腐与权力规制的双重目标。但与此同时，也存在权力运行不规范的问题。本文选取自《监察法》实施之日至2020年11月31日，31个省级监察委员会官方网站公布的996份监察建议书为研究样本，考察制度运行中的问题。具体情况见下表１：
“人事性建议”是指监察机关针对监察对象所在单位的人事处分执行不力等问题，提出的督促或纠正型建议。“执法性建议”是指监察机关针对行政执法机关的执法不作为与滥作为等问题，提出的改正型建议。“制度性建议”是指监察机关针对监察对象所在单位的廉政制度漏洞与内部公权不合规问题，提出的填补型建议。“规范性建议”是指监察机关针对监察对象所在单位规范性文件建设问题，提出的完善型建议。通过观察表１中的数据，我们发现大量的“执法性”建议与“制度性”建议影响着行政权和司法权的运行，甚至还有少量的“规范性”建议在间接的干涉立法权的行使，仅有极少数“人事性”建议在发挥纠错与处置功能。监察建议一经提出，被建议单位均按“建议”内容执行，没有一例因为“正当理由”拒绝执行的。“法学虽属一门‘应用科学’，但仍须以理论科学为其基础，透过法律的应用，以‘实践’法律之目的。”监察建议在理论上该如何定位？结合规范文本的阐释与制度实践的面向，“柔性”的建议内容与“刚性”的权力机关结合在一起该如何发挥功效？在监察体制改革的反腐败目标下，“执法性”监察建议是否超越了立法原意？“规范性”监察建议是否侵犯了行政立法权？随着实践中监察建议的野蛮生长，其“强制制约”效力势必干预其他国家机关权力的核心内核，该如何守住宪法的边界？本文围绕以上问题展开分析。
一、监察建议的属性之争
在法律体系中，法律概念通常被认为是组成法律制度的基本单位，弄清法律概念的含义有助于窥见法律制度的运作机理。理解监察建议的内涵和外延对于进一步阐释监察建议的功能面向和制度边界有重要意义。本文研究的监察建议是指《监察法》第11条、第13条、第45条与第62条规定的狭义的监察建议，即由监察机关根据监督调查结果，依法对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出的建议。而不包括第31条和第32条规定的“从宽处罚的建议”以及第45条第1款第3项规定的“问责建议”等外延概念。学界对于监察建议的属性认识存在争论，不仅区别于一般的“建议”，而且与检察建议、行政监察建议有较大差异。
（一）监察建议区别于检察建议与行政监察建议
国家监察体制改革实现了国家监察格局由行政同体监察转向国家异体监察，在此背景下，传统监察机关的监察建议权的属性和功能也发生了变化。有学者通过比较检察建议与监察建议的异同，总结二者在内容、属性与结果上的核心差异，进一步提炼监察建议的概念。这种逻辑进路有可取之处，并且修订后的《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《检察建议规定》），明确规定检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责的方式，对于监察建议的职权归属定位可资借鉴。但是由于监察建议是在行政监察建议制度基础上发展而来，有必要对这一制度变迁进行分析，以此辨析监察建议的特殊性。
监察建议与行政监察建议的实质内涵差别明显。首先，在建议对象上，传统的行政监察建议只覆盖国家行政机关及其公职人员，而国家监察全面覆盖所有行使公权力的公职人员，实现了由监督“狭义政府”公职人员到监督“广义政府”公职人员的转变，所以监察机关的监察建议在对象范围上填补了行政监察建议的盲区。其次，在建议内容上，监察建议的范围是对行政监察建议内容的实质性限缩，仅仅围绕监察对象所在单位的廉政建设和履行职责问题进行治理，有利于集中力量高效反腐。最后，在控权模式上，行政监察建议表现为行政系统内部的行政自制，这种自我监督具有天然的权力寻租壁垒，而监察建议则是以监察机关为主导的外部控权模式，不仅可以实现腐败治理的专门化与有序化，而且可以通过协商机制吸收其他公权力系统内部控权的功能主义优势。
（二）监察建议游离于工作建议与监察决定之间
监察建议与一般的工作建议比较，前者在形式上虽然是“建议”，但是这种建议由国家强制力背书，而后者的采纳与否取决于接收方的自我判断。按照《监察法》第62条的规定，无正当理由拒不采纳监察建议的，需要承担相应的法律后果，所以监察建议有别于一般的“柔性”工作建议。监察建议与监察决定比较，有学者认为二者在适用上的意义所指并不相同，监察决定是监察机关在监察活动中针对实体性处置或程序性事项而作出的法律行为。该说法并未指出二者之实质差异，因为监察建议也可针对实体处分或程序运行事宜。实际上，二者的差异在于权力运行的条件上，监察建议类似于“附条件”的监察决定，该条件就是“正当理由”，若监察对象所在单位有正当理由可不采纳建议内容，但是无正当理由则必须按建议内容行事。而按照《监察法》第45条与第62条的规定，对监察机关作出的政务处分决定或问责决定，有关单位拒不执行的需要承担直接的法律责任。所以监察建议在“正当理由”的调控下，游离于工作建议与监察决定之间。
（三）监察建议的属性定位
监察建议是一种反射型监督方式，“建议”的性质建立在交互协商的基础上。我国监察机关通过监察建议监督公权力机关的机制，与欧洲监察专员向政府机关提出监察建议的控权模式有相似之处。有学者通过比较法院控制政府行为的模式与监察专员控制政府行为的模式差异，认为前者是“压制型控制方式”，后者是“反射型控制方式”。压制型控权方式是通过单方施加权威及强制性制裁达到有效监督权力的目的，而反射型控权方式的核心在于相互协商对话来提出解决问题的方案。按照权力监督理论，参议者针对国家事务的建议权，是运用真正说理的力量在充分辩论的过程中提出来的咨议事项。监察建议正是通过协商沟通凸显监察机关的柔性，通过交互合意弱化监察过程中的冲突与对抗，建立一种新型合作治理关系。监察建议的监督方式也具有强制性，以承担责任为后盾保障了制度的执行力。所以监察建议是一种中国特色的反射型监督，具备刚柔兼济属性。
一方面，监察建议是一种他制与自治相结合的权力制约方式。监察建议不仅引入监察机关及其他主体“他律”的分权制约色彩，而且吸收公权力系统“自律”的内部约束机制。其一，监察机关通过向监察对象所在单位建议纠正履职错误，发挥外部控权功能。而且，有限的公众参与可以丰富监察建议的“他制”内涵，如烟台市监委通过开展深入调研和综合研判的方式，征求具体执法人员的意见、听取案涉利益方的诉求，围绕基层腐败问题提出有针对性的监察建议。其二，监察机关并不代替监察对象所在单位决定和执行相关事务，而是允许被建议单位，在正当理由范围内拥有裁量空间，实现权力的自我拘束。所以监察建议的制度设计不会抵触“自治”要素的嵌入，其控权逻辑结构的开放性，避免了控权技术选择的单一性，有效的融合自治与他制机能，实现实质法治目标。
另一方面，监察建议是一种附条件的强制性处置方式。欧洲监察专员提出的监察建议对于政府部门没有执行义务，没有执行力的建议权削弱了监察专员应有的地位，导致监察专员无法实现对政府行为进行实质控制。我国《监察法》第45条规定监察建议是监察机关依法履行的一种处置权，第62条规定拒不采纳监察建议的法律责任，“使得看似软法式的监察建议获得了法律的强制保障”，所以监察建议是一种附条件的具有强制效力的监督性建议。这种效力表现在两个方面：其一是直接的法律效力，因为监察建议的结果涉及到实体性内容的改变，被建议单位应按照建议内容整改相关问题。如天津市各级监察机关自监察体制改革后，已发出监察建议1360余份，督促整改问题1500余个，建章立制470余条。其二是间接的法律效力，因
为监察建议间接关涉到实体性处分，如被建议单位无正当理由拒不履行义务的，其主管部门有义务落实法律责任。为了保证监察建议制度的有效实施，有些地区还建立了督察反馈机制与跟踪监督机制，通过向监察机关通报监察建议的落实情况，及时整改腐败问题，维护了监察建议的刚性效力。
监察建议的双重属性导致其功能上的双元效应，在规范文本的开放性与制度实践的能动性中，可以建构起监察建议的协商治理与强制处置功能体系。
二、监察建议的协商治理功能
监察建议作为一种“建议”，其首要属性就是协商性，表现为权力之间的协商与沟通，使监察监督转变为一种理性的交涉过程。这种机制不同于由单一机关行使否决权的对抗型监督模式，体现了人民代表大会制度下各部门分工合作的权力配置理念。在监察建议的制定程序中，强化监察机关与其他公权力机关的互动沟通，推动权力由单方意志型运行模式向双方合意型运行模式转变，有利于达成共识。
（一）助推权力商谈的监督功能
监察建议通过权力商谈过程，使监察权与其他公权力之间建立起一种互相适应的耦合状态，保证权力监督机制的良性运转。商谈原则是指所有可能受到影响的人作为合理商谈的参与者，一致同意的行动规范才具有有效性。该原则强调公民机会均等地参与意见形成与决策过程，保障公共交往空间。在“商议性政治”与“监督性国家”中，不同功能系统之间相互联系、彼此对话，有利于促进系统之间自我反思。通过合理商谈对各种权力失范行为进行调适，能够温和的解决分歧，达成共识。如在美国的独立管制机构中，其管制监督方式往往是在协商的基础上，通过建立契约性关系来解决公共利益团体、产业界与政府之间的纠纷。在我国的行政系统中，普遍设立的各类综合议事协调机构也是通过调和权力间的冲突与矛盾，来提升权力的系统管控能力。
监察建议有利于提供更多的商谈途径，保证作出高效正确的决策。首先，监察建议搭建的监察权力与其他公权力之间的商谈平台，便于发现权力异化与制度缺陷的深层原因，促进共识性治理方案的形成。如果被建议单位有正当理由可以不执行监察建议，保证了商谈结果的多元开放性，有利于维护被建议对象的自治空间。其次，在提出监察建议的过程中，通过公开机制与公众参与程序，实现权力与权利间的互动，不仅可以增加监察建议的民主基础，而且能够监督监察机关的权力运行。尤其是在功能分殊化的现代社会，通过分化开来的权力与权利系统之间的协商沟通，有助于控制权力的腐败与滥用。
（二）发挥腐败治理的协同效应
在监察建议提出与采纳的循环交涉过程中，通过权力间的沟通与商谈，吸收被监察对象所在单位的功能结构优势，可以发挥腐败治理的协同效应。并且这种沟通机制，既可以对公权力的腐败和滥用进行规制，又建立起一种基于法治理性的权力对话机制，促进公权力机关合法合理行政。
“一个法律制度，从其总体来看，是一个由一般性规范同适用与执行规范的个殊性行为构成的综合体。它既有规范的一面，又有事实的一面。”监察建议正是通过监察机关与监察对象所在单位的协商沟通来连接规范与事实的桥梁：一端是抽象模糊的监察法律规范，另一端是监察对象所在单位个别具体的案件事实，构建起“法律—协商—个案”的功能体系。在协商治理过程中，法律规范能够更好的融入案件事实，从而实现个案正义的实质法治目标。通过交互性的沟通，一方面，填补监察机关专业有限性壁垒，实现监察建议的融贯性，提升腐败治理效能；另一方面，这种柔性制度安排，给予监察对象所在单位说明理由与权力系统内部自我修复的机会，增强监察建议的可接受性，促进监察机关与公权力机关合作治理。如烟监建（2018）2号监察建议书提出的农村危房改造领域腐败整治方案，就是该市监委与住建、农业等部门通过召开座谈会、听取相关部门的意见并深入沟通的基础上共同制定的，达到腐败治理的协同目的。
（三）实现过程中的多元利益协调
公共领域最主要的功能就是针对公权力运行或公共事件进行商谈与辩论，表现为国家对社会话语权的松绑，形成“公共意见”，激活社会公共理性与功能自治。公权力腐败治理过程中，借助监察建议的“沟通”机制，促使相关利益方互动商谈、协调利益冲突，达到利益均衡的有序状态。一方面，通过监察机关与监察对象所在单位的对话，使双方对事实与法律的认识得以交融，不仅帮助监察对象所在单位发现自身权力运行过程中的问题及纠正问题的紧迫性，而且有利于监察机关有针对性的提出改善方案与治理策略。另一方面，引入公众的参与力量，通过监察机关、监察对象所在单位与一般大众建立沟通互动过程，各参与主体的意志在交互中有效协调，实现利益多元化的融通契合。并在此过程中建立权力与权利的互信基础，降低未来政策或制度的执行成本。在监察建议提出过程中，监察机关通常会走访监察对象所在单位的职工，听取周围群众意见，全面了解案件发生的过程和原因，充分考虑利益各方的价值诉求。如2018年7月17日，江苏省监委在首份监察建议书的提出过程中，省监委组织相关环保部门深入污染区，在优先考虑人民健康生活利益的前提下，综合协调企业经济效益，下发监察建议书，提出应对措施，推动污染有效治理，保障人民群众的利益。
三、监察建议的强制处置功能
监察建议的另一个重要属性是强制性，被建议单位无正当理由必须执行，这种强制处置功能有利于实现腐败的标本兼治。有学者从规范体系层面将监察建议分为督促型、纠错型与整改型三种类型，其中督促型与纠错型监察建议主要针对“人事”方面的处分，整改型监察建议则针对廉政制度缺陷。规范层面上的类型划分，对实践经验的总结有导向价值。但是法律条文的抽象性与空洞性，使得法律文本的含义可能存在相互矛盾的暗示或者根本没有实质性的暗示，导致无法提供充分的信息帮助解释者作出正确的抉择。监察建议作为监察机关履行法定职权的一种方式，是根据监督、调查结果对监察对象所在单位廉政建设与履行职责等存在的问题提出的。那么对于“监督”与“调查”、“廉政建设”与“履行职责”的不同解释，监察建议的功能也表现为不同面向。“法律是实证的，必须在使用中才有效。”结合监察建议的实践样态，可归纳为具体性建议与抽象性建议两种类型。但是制度的实践是否具备规范合宪性依据，尚需在规范与实践中往返诠释。
（一）具体性建议：纠正公权力履职问题
具体性监察建议又称依附性建议，是建立在个案的基础上，作为事前监督失灵后的补救手段，具有整肃吏治、促进依法履职的功能。这种建议类型有利于实现对公权力机关的结果性控制，达到反腐败治标的目的。
1.人事性建议
《监察法》第45条第1款第5项中的“履行职责”的内涵与外延究竟为何？一般而言，公权力行使单位的职责，包括“人事”与“政事”两个方面。从体系上看，解释规范时需要考量该规范之意义脉络，运用诠释学上的循环，将单个法条与其他法条结合成一个规范整体，方能获悉个别法条的意义。从第45条的整体考量，第1款前4项都是针对监察对象的直接性处置措施，第5项是针对单位的建议性处置措施，为了保证立法体系的周全、防止立法内容的赘余，对单位履行职责的建议内容自然不包括前4项处置内容。那么“履行职责”的内容包括哪些方面？根据《政务处分法》第3条第2款的规定，监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予，或者给予的处分违法、不当的，应当及时提出监察建议。该款确立了监察机关通过监察建议的方式，对公职人员任免机关和单位履行人事处分职责的监督权力，符合监察机关作为“监督的再监督”职能定位。由于《政务处分法》是根据《监察法》制定的，其“立法目的乃是落实《监察法》中有关政务处分的规定”，所以该款可看作《监察法》第45条之原则性规定的细化。于是，对监察对象所在单位履行职责问题提出的监察建议，就包括处分纠正性建议。该建议类型是为了防止公权力内部系统性腐败，其范围包括纠正处分违法、不当以及应当给予处分而未给予。如2019年1月，北京市平谷区纪委监委向马昌营镇党委、大兴庄镇党委两个纪律处分执行不到位的单位下发的监察建议书，指出两个镇包庇公职人员，没有按规定执行相关处分事宜，建议将处分执行落到实处。
另外，根据《公职人员政务处分暂行规定》第9条第2款的规定，对基层群众性自治组织、国有企业等单位中从事管理的人员，监察机关可以依法向有关机关、单位提出下列监察建议：（一）取消当选资格或者担任相应职务资格；（二）调离岗位、降职、免职、罢免。该法也是根据《监察法》制定，该款同样可解释为《监察法》第45条的具体化。“取消资格”与“调离岗位、降职、免职、罢免”等往往是基层群众性自治组织、科研机构等事企事业单位的内部惩戒措施，当这些组织或机构对内部人员惩戒不力时，基于对内部惩戒权的尊重，监察机关只能通过间接性的建议达到纠错或惩戒目的。于是，人事性建议就包括内部惩戒性建议。如云南南涧黎族自治县监委针对红星村村监委主任鲁怀堂等6人侵吞农村危房改造补助金问题，向无量山镇政府下发监察建议书，建议该村委会辞去鲁怀堂主任职务或依法予以罢免，后来，该村包括主任在内的多名村干部被集体罢免。又如许建监建（2018）3号监察建议书，在监察机关的建议下，区教体局免去了违反廉洁纪律的小学校长职务。
2.执法性建议
对于实践中普遍存在的执法性建议，在规范层面是否容许？首先，行政权首当其冲应该是监察机关监督的对象，作为建议客体的“履行职责”对行政机关而言，在“政事”方面主要就是执行权问题。从体系上，法律的生命在于它的整体性。根据《监察法》第11条与第45条的规定，监督的范围包括“依法履职、秉公用权等”，调查的范围包括“滥用职权、玩忽职守等”，所以监督和调查的范围包括行政机关滥用权力问题。而监察建议是根据监督和调查的结果作出的处置，那么监察建议的范围必然包括执法性内容。从目的上，以目标取向为任务的解释，要求对所涉及的法规及所要求的作为或不作为，产生一项使我们能据以行为或决策的理解。根据《监察法》总则中的“深入开展反腐败”“标本兼治、综合治理”与监察机关的职责范围可知，监察目的是全方位反腐败，包括道德败坏、公权力不作为、公权力的非正当使用或滥用等方面，那么行政不作为与行政权滥用位列其中。另外，监察权不仅具有防止政府滥用权力的消极面向，而且具有促进政府效能与保障人民权益的积极面向。亦即要强化对公权的执法监察，确保权力良善行使。那么该解释是否符合制宪者对监察权的定位呢？抽象原旨主义者主张在宪法解释中融入道德哲学，强调民主制的道德分量以及国家善治理论。“法律根源于人性，法律的价值判断根源于道德判断。”赋予监察权对行政权力制约与人权保障的双重功能，实质上构建了一个“廉政”甚至“善政”目的论国家，正是符合宪法的法律解释。综上，通过体系解释、目的解释与合宪性解释，执法性建议具有规范依据，其功能主要是纠正行政违法行为、促进依法行政。
在实践中，执法性建议表现为两种形态。其一，针对执行法律偏差问题发出监察建议书。如2018年5月，安徽省监委驻省国土资源厅监察组针对该省土地征收执法过程中的实体和程序违法问题，发出《关于采取有效措施，切实解决我省土地征收中依法履职不够问题的监察建议》，要求省国土资源厅完善土地征收执法程序，规范土地征收制度。其二，针对执法效能问题发出监察建议书。如夷监建（2019）11号监察建议书，宜昌市夷陵区监委针对该区城建管理监察大队队员，在执法工作中存在的管控巡查不作为、违建查处不及时等问题，提出监察建议，明确要求区综合行政执法局高效执法、立行立改。
（二）抽象性建议：完善规范性制度建设
抽象性监察建议是通过介入公权力运行过程，针对权力腐败的根源性问题，提出制度性建议与规范性建议。这种建议类型有利于实现对公权力机关的过程性控制，达到反腐败治本的目的。制度性建议指的是内部制度建设，包括廉政制度建设与公权内部合规。一方面，“开展廉政建设和反腐败工作”是监察机关的法定职能，只有建立规范权力运行的廉政制度，才能筑牢“不能腐”的笼子。另一方面，监督作为监察机关的第一职能，公权行使过程与结果是监督重点，权力的合规性是监督的核心。当公权运行偏离合规性标准时，对公权内部抽象的制度运行机制提出制定、修改或完善的合规建议，有利于深化公权力机关内部自制。当制度上升到法律效力时，制度性建议就演变为规范性建议乃至立法性建议。此时，更有利于规范权力的运行，完善腐败法制体系。
1.制度性建议
廉洁监察作为国家监察的首要定位，其核心是健全与完善预防腐败机制。腐败是制度的产物，但制度也是反腐的基础。监察机关通过监察建议发现和纠正公权力机关在廉政建设方面存在的苗头性问题，完善廉政风险防控机制，达到从源头上预防和治理腐败的效果。如重庆市监委发出的渝监建（2018）1号监察建议书，以查处渝北区委原常委吴德华案为基础，深入分析官员腐化变质的外在原因，总结该区廉政制度缺陷的内在因素，提出加强廉政制度建设的若干建议，达到治理系统性、区域性腐败的目的。另外，针对腐败高危领域，监察机关往往开展专项治理行动来弥补制度性鸿沟，形成反腐败长效机制。如2018年，铜仁市监委围绕扶贫领域腐败问题，开展“扶贫整治蝇贪”专项行动，针对农村危房款发放、扶贫专项资金使用等方面制度性问题向对应监管部门发出监察建议，责令限期整改。各单位接到监察建议后，纷纷制定相应扶贫资金使用规定，将权力关进制度的笼子。
合规计划是公权力正当运行的基本标准，而腐败的目的在于违背权力标准运行，所以有效扼制腐败行权的合规监察成为监察权的崭新领域。“公权合规计划”是指行使公权的机关或组织，在法定框架内，结合组织内部因素，设立有效运行法定职权的规范系统，达到公权合规行使的目的。公权力内部管理制度的完善是推动合规计划的前提，完善管理制度有利于约束公权力机关及其人员合规行权。而监察建议作为一种外部监督力量介入公权运行过程，在违法犯罪之前发现内部管理制度缺陷，有利于实现公权善治或善政。实践中，监察机关通过分析权力变质背后的制度性原因，针对行业多发性腐败问题开列“问题清单”，提出合规性建议。如沪浦监建（2018）1号监察建议书，就针对浦东新区医院财务人员违法侵吞公款问题，向卫计委建议规范各医疗卫生机构财务管理章程，健全财务管理制度和相应的内控机制，有效提升了内部工作规范化程度。“从制度设计的层面看，合规计划实际上是一种规制了的自制，即在法律的要求和指导下，建立一套旨在防范不法行为的制度。”监察建议正是在尊重公权力内部自制的基础上，帮助健全内部管理机制，某种程度上发挥了公权力机关的“顾问”功能，实现由他制向自制转型。
2.规范性建议
规范性建议主要是督促有权机关制定廉政规范性文件乃至更高位阶的法律规范，从而形成完善的廉政法治体系与规范秩序。实践中主要表现为行政规范性文件，如浙衢监建（2019）1号监察建议书，衢州市监委针对市规划局系列腐败案件中暴露的监督制约机制缺失问题，建议完善责任追究规范，制定配套管理细则和规范性文件。又如2018年3月，湖南长沙县监委针对县农林局涉农专项资金的行业监管规范漏洞问题，下达监察建议书。该局按照建议内容，制定了《长沙县农林项目管理办法》，为农林项目资金合法使用提供规范保障。实际上，不管是廉政制度建设还是公权合规计划，抽象性监察建议本质上就是发挥规范性建议的功能，只不过这种规范的效力层级在实践中表现为较低位阶的制度或规范性文件。有必要激发规范性建议的潜力，提升“规范”的位阶，为法制体系的健全提供权力监督的新视角。
透过国际腐败治理经验，瑞典、丹麦等国家监察专员建议权的范围不仅包括具体个案申诉中的问题，而且扩展到为公共权力运行中的普遍性问题提供行为准则，以及针对法律漏洞提供修正建议。有学者认为，从长远来看，监察机关提出制度性或立法性建议比个案性建议更重要。我国的监察建议制度运行中，在依附于个案基础上，也普遍存在针对制度性漏洞提出抽象性整改建议。在监察建议的强制效力约束下，过度使用抽象性建议，可能导致监察机关侵蚀被监察对象所在单位的正常运作秩序，危害国家权力配置的宪制结构。那么在发挥制度功效的同时，应该合理调控监察建议的强制性效力边界。
四、监察建议的合宪性控制
监察建议的强制性效力导致监察公权力机关或单位的溢出效应，并且这种强制性权力由于涉及人事上的任命与罢免、政事上的管理与合规、乃至立法性权能，可能干涉其他国家机关组织权力的范围，引发合宪性危机。实践中，在监察机关的威权之下，“建议”极可能异化为“命令”，被建议单位迫于压力而照章执行，造成监察权力利维坦。在宪法的框架内，一切权力都要受到限制。为了维持监察建议的协商性与强制性之间的平衡，需要运用宪法思维约束监察权力。《监察法》第62条赋予监察建议强制性执行效力的前提条件是“有关单位无正当理由拒不采纳监察建议”，那么“正当理由”就为监察建议划定了禁区。在“正当理由”的调控下，可以协调监察建议的外部功能与宪制结构平衡，保证监察建议制度的合宪性运行。这种“正当理由”要想具有宪法上的正当性，至少包括运行程序、监督对象、职能范围等方面内容。
（一）程序正当：强制性监察建议的提出与执行之程序要求
公共领域中的宪法商谈有比较高的程序条件，滥用监察程序易倾轧权力秩序或侵犯人权，正当程序保证了监察建议的提出与执行的过程与结果的合宪性。“谁来监督监督者”是监察体制改革无法回避的问题，从世界各国权力控制的实践看，程序控权是一种有效制约和监督权力的工具。《监察法》并没有明确规定监察建议的程序，导致实践中该制度的运行程序不规范，建议的效能不佳。此前的行政监察建议制度规定了完整的运行程序，《检察建议规定》也对检察建议书的制发程序、督促落实机制等运行程序作了规定，借鉴这些经验，可以完善监察建议的程序机制。
正当程序原则要求程序合法、主体平等、过程公开、决策自治和结果合理，作为国家监察机关权力运行的正当程序则至少包括程序中立、过程参与、结果公开与抗辩异议。监察委员会作为独立的宪制机关，依宪独立行使职权。独立性的机关作为宪法的守护者，必须保持行为的中立与客观。监察建议的程序中立性主要是职能分离，监察建议的定位是“监督的监督”，不得越俎代庖，防止陷入既当“裁判员”又当“运动员”的陷阱。亦即监察机关不能代替其他公权力机关或单位撤销、改变违法行为，也不能代替制定相关制度文件，而是先通过建议程序，督促有关单位自行改正。
监察建议制定过程中的参与程序，不仅有利于维持权力运行的正常秩序，而且体现了公民参与管理公共事务的重要价值。民主参与是监督腐败行为和保障权力健康运行的有效方式，因为开放的公众参与保障了程序的透明，促进权力机关在交涉中反思性整合。参与的主体包括建议对象、监察对象以及受公权力影响的相对人，参与的方式强调实质性的参与到监察建议形成的互动过程。监察机关可以深入发案单位，通过召开座谈会、听取相关负责人的意见，组织民主生活会、听取单位职工及相关群众的看法。《检察建议规定》明确提出检察建议书的送达与宣读可以邀请特定人员参加，可以借鉴这种制度安排，邀请人大代表、政协委员或者特约监察员、人民监督员等参与到监察建议的制定程序中来。
阳光是最好的防腐剂，公开是对权力最好的监督。公开监察建议的内容，不仅可以加强社会公众对监察事项的了解，而且可以监督制约公权力的合法运行。宜在《监察法》第54条规定的监察工作信息公开制度内，细化监察建议公开的范围、方式与责任。首先，公开要求在整个协商制定建议的过程中共享相关信息，建立权力与权力、权利之间的交流关系。监察建议除涉及国家秘密、商业秘密与个人隐私外，都应该公开。其次，公开的对象不限于监察对象所在单位及其主管机关，而且要向社会公开，接受全域性的监督。然后，公开的方式，可借鉴原《行政监察法》的做法，以书面形式送达有关单位或个人，并在网上公开，供公众查询。最后，权责对等是任何权力运行的基本要求，不公开者可由上级监察机关责令改正并给予处罚。现代法治要求“有权利必有救济”，程序性救济权也是正当程序原则的内涵。当监察建议的内容不合法不合理、程序不公正之时，不仅会侵犯到监察对象的人身、工作与名誉等权利，而且会干扰监察对象所在单位正常权力秩序。一方面，监察对象所在单位可以在正当理由范围内向监察机关提出抗辩，指出强制性监察建议的不当之处。另一方面，可借鉴原《行政监察法》规定的异议程序，对监察建议的制定主体、内容、程序等方面有异议的，赋予相关单位和个人异议权。
（二）对象限缩：不得向人大及其常委会提出“强制性”监察建议
在自由社会与宪制国家，政府的权力是有限的，监察权的“全覆盖”也不例外。关于监察“全覆盖”限度的争论焦点主要是监察人大代表的边界问题，争论的意旨在于防止监察范围扩张至人大机关，侵犯国家权力机关职权的宪制地位。尽管学者极力论证监察对象应为人员而非机构，并且将人员范围限定在“民意代表”身份之外。但是公职人员具体工作的展开受到国家机关组织“人”“事”上的领导，而具体性监察建议正是对这种“人”“事”领导内容的监督，抽象性监察建议更是直接针对公权力机关单位的制度建设与内部合规进行监督。所以在监察全覆盖辐射下，监察机关仍然可能通过监察建议扩大监察范围至人大及其常委会，并且这种建议具有强制性。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是我国的宪制核心。原初意义上的宪法核心不可变更，所以监察体制改革不得触及这一根本规范。按照代议制政府理论，一个机关由在法律上隶属于选举产生机关的那些人所组成的合议机关所选出。我国监察机关由同级人大产生，对人大负责，接受人大监督，这是民主集中制国家机构组织原则的内在逻辑，在《宪法》和《监察法》中得到确认。按照人民代表大会的宪法原则，我国人大作为国家权力机关的宪法地位高于其他国家机关。所以监察机关在人大之下，人大与监察机关之间属于“产生—被产生”“监督—被监督”关系，其他国家机关与监察机关之间属于平行关系。我国权力监督原则的特点是，各级国家权力机关居于优势地位，可监督其他国家机关，但不受后者监督。如果监察机关通过监察建议监督主导地位的人大机关，就会产生“越位监督”的悖论，违背宪制基本原理。民主立法者的意志与行为享有合宪性推定，不允许其他机关对于立法者这种优先地位有所争议。我国各级人大及其常委会作为行使立法权的机关，如果允许监察机关对其提出具有强制效力的抽象性监察建议，那么就可能出现以监察机关的意愿代替立法者的意愿，导致人大的优先地位变得毫无价值。任何机关都不得触及立法的基础性决定与内在价值，所以监察机关应该保持克制，对立法机关予以尊重，禁止提出强制性的抽象性监察建议。
权力区分的思想产生国民法治国的议会制，由人民代表组成的代议机关在权力区分的组织框架中具有一定的不受侵犯的权力区域，能够排除其他国家机关的影响，代表人民独立自主议事。议会自治范围大体包括内部的规则制定权、议事的程序性内容、议会的组织性规定与内部的纪律惩戒事项。对人大及其常委会提出的具体性监察建议涉及到人大内部人事方面的惩戒职责与事务性的管理职责，而这些内容是人大自治的范围，不容监察机关介入。而且由人大选举或人大常委会任命的具有领导职务的行政官员、法院与检察院等机关的人员，对其进行撤销职务、辞职、罢免等惩戒处分，应该按照宪法和相关组织法的程序依法作出。如果监察机关通过强制性的监察建议，要求人大及常委会对这些人员进行处分，那么就违背民主意志，破坏议会自治。综上，监察机关也不得向人大及其常委会提出具体性的监察建议。
为了充分尊重权力机关的宪法地位，保证代议制自治和多数规则，需要对监察权力扩张的无限制性进行合宪性调整。作为冲突规则的合宪性解释强调在若干种法律解释方案中，以宪法为标准，选取不与宪法相冲突的一种解释方案。目前行之有效的控制监察对象范围扩张的方法，是对监察范围条款与监察建议条款进行合宪性解释，在宪法原则和精神范围内限缩监察建议的作用对象，将人大及其常委会排除在外，保证监察权力合宪性运行。
（三）职能边界：不得侵犯行政权、司法权的核心领域
宪法上的每个国家机关都有其各自的制度功能，承担一定的目标和任务，所以任何侵害其他机关的职权或干涉其义务的行为都是违反宪法本身。然而，不管是承认权力分立原则的国家，还是实行议行合一制度的我国，在宪法秩序整体范畴上，国家机关间功能的重叠和权力的相互影响是普遍存在的。监察机关为了开展反腐败工作，势必会对其他权力机关施加直接的干预或间接的压力，尤其是监察建议对监察对象所在单位作出的强制性处置，可能侵犯其他机关的权力范围。国家权力配置的基本原则要求“一府一委两院”之间的权力协调关系不得影响权力的独立行使，防止侵犯其他权力的核心领域。权力的核心领域主要是指各个机关都有宪法赋予的特定职权和任务，即使为了权力的合作或抑制，也不容剥夺各个机关的“典型任务”。下文主要针对行政权、司法权的“典型任务”分别论证监察建议的职权界限。
对行政机关而言，虽然加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点，监察建议正好可以解决行政权力内部制度性问题，但是也不得侵犯行政权的核心领域。行政保留主张在权力分立的基础上，尊重和保障具有宪法效力的、避免国会干涉的、行政权得自我负责决定的领域。面对不断变化的风险社会，动态性的权利保障观点认为行政部门以其专业优势和裁量空间能够对相关因素的变迁作出迅速的调整，因为作为行政法治“精髓”的行政裁量不仅发挥了行政能动性，而且有利于最大限度地实现个案正义。在美国宪政体系中，“谢弗林尊重”“斯基德莫尊重”等标准要求各权力机关对行政机关自制性规范的制定与解释给予尊重。行政机关自行制定命令性规范并负责执行，符合我国《宪法》《立法法》规定的行政机关创设行政规则的权力，有利于实现行政自制。另外，行政机关拥有高效的执行能力、专家知识的技术优势和更强的民主决策化程序，有利于作出正确决定，符合“功能主义”的结构优势。于是，功能适当的行政权承担着特定领域的国家任务。所以监察机关不得针对行政权力意志形成过程、自由裁量权限范围、自制性规范的制定与解释及其他特定功能最适领域的专业问题与职权属性，提出“强制性”的监察建议。相反，可以提出“柔性的”监察建议，至于是否遵守与执行由行政权自行判断。
对法院与检察院而言，监察机关应该尊重司法独立的宪法原则，监察建议不得干涉审判权和公诉权。尽管我国《宪法》第127条明确规定监察机关与审判机关、检察机关的“互相配合，互相制约”原则，但是这种配合制约关系是建立在机关职权独立行使的基础上。我国台湾地区“监察院”的纠正权就与监察机关的监察建议权属性相似，其纠正范围不包括司法与考试两院，因为不宜通过纠正方式对独立行使职权的机关施加压力。然而，监察建议可能触及审判机关与检察机关内部职权的行使，与审判独立、检察独立的法治价值相冲突。具体而言，法院的权力结构分为司法审判权与行政管理权。前者是司法权的核心，不容侵蚀；后者是内部行政事务的管理，包括人事任命与奖惩、绩效考核与制度建设等方面，可以接受监察建议的监督。同理，监察建议应该尊重检察机关审查起诉的实质化，不得影响检察权独立行使。而且在监督权的归属与边界问题上，监察机关可能与检察院的法律监督权发生冲突，对此应该强化和尊重检察机关的公诉权。总之，我们必须坚持法院审判独立与检察院审查起诉实质化，防止监察建议过度干涉司法权力的运行。
五、余论
反腐倡廉是一项系统性工程，制度反腐是关键环节。为了保证权力的合宪性运行，一切权力都应该受到制度的约束。监察建议有利于完善公权力机关组织的内部管理制度，筑牢不能腐的制度笼子。但是《监察法》仅仅通过四个条文就规定了监察建议的规范框架体系，其立法之粗糙，造成监察建议的职权依据不明、权力运行规则缺失。缺乏既定规范的价值指引，容易导致监察机关在个案权力运行中的恣意。为了保障监察机关依法行权，有必要规范监察建议的工作机制，完善权力内控规则。尽管监察建议可能关涉公民权利，但并不在《立法法》的保留范围，可由国家监委根据《宪法》和《监察法》，制定《监察委员会监察建议工作规定》，其内容大体包括监察建议的属性定位、功能面向、类型划分、适用范围、运行程序及监督管理等。