监察机关从宽处罚建议在诉讼中的价值、定位与运作
作者简介：陈辉，河南工业大学法学院、监察法治研究中心校聘副教授，法学博士。
文章来源：《公共治理研究》2021年第6期，全文转载，注释已略。
内容摘要：从宽处罚建议是监察机关在案件移送审查起诉时对被调查人的量刑问题向司法机关所作出的从宽处罚书面建议，属于监察机关的一种法定处置类型。从宽处罚建议具有一定的独立价值和证据属性，应被赋予独立的法律地位。在运作上，建议的从宽内容应以概括性为主要选择，为后续阶段案件的处理预留更多的变动空间；对符合条件的被调查人，监察机关应当提出从宽处罚建议，否则需有法律依据并充分说明；基于适用对象的不同，从宽处罚建议对监察机关、被调查人、检察机关和审判机关等不同主体的拘束力也存在一定的差异。
关键词：监察机关 从宽处罚建议 独立价值 证据定位 运作
一、作为监察机关法定处置类型的从宽处罚建议
《中华人民共和国监察法》(以下简作《监察法》)第31条、32条是关于从宽处罚建议的规定，其中第31条规定了被调查人在认罪认罚情况下可以做出从宽处罚建议的4种情形：自动投案，真诚悔罪悔过；积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为；积极退赃，减少损失；具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形。第32条规定了被调查人在检举揭发有关问题或提供重要破案线索的情况下可以作出从宽处罚建议的情形。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”。监察机关虽然被定性为政治机关，监察权也并非司法权，但在监察权的实际运作中，讯问、调查、留置、移送审查起诉等事项，却又使监察机关行使的事实权能具有“涉司法性”,即监察机关在特定情形下享有司法权能。立法者在制定《监察法》过程中，亦考虑到监察权在职务犯罪案件处理中的司法权能和刑事诉讼法的相关规定，通过设置从宽处罚建议条款，实现了与认罪认罚司法制度的衔接。关于监察委员会从宽处罚建议需要从以下三个角度去理解和把握。
第一，从内容形式上看，从宽处罚建议是监察机关根据具体职务犯罪案件的调查结果，并结合被调查人的主观认罪悔罪表现，对照《监察法》的具体条件，在案件移送审查起诉时对被调查人的量刑问题所作出的书面意见。根据中央纪委、国家监委的中华人民共和国监察法释义(以下简作《监察法释义》)的理解，从宽处罚建议在内容上具体包括建议从轻处罚、建议减轻处罚和建议免除处罚。从宽处罚建议书首先是监察机关的法定文书，应当严格按照监察文书的格式要求进行。目前实践操作中，从宽处罚建议通常是专门的书面报告，经上级监察机关批准后将报告中涉及的从宽处罚建议的结论性内容摘录在起诉意见书中。
第二，从性质上看，从宽处罚建议属于监察机关的法定职权，“是监察机关在调查职务犯罪后依法结合被调查人客观情况做出的意见和建议，体现的是国家反腐败机关的意志”。从宽处罚建议的法定职权属性，不仅体现为由《监察法》对从宽处罚建议的适用事由做出明确规定，还体现为其在行使上遵循公权力的运作规律。《监察法》为该职权的行使设定了严格的程序要求，即需要经集体研究，并报上一级监察机关批准。这能有效防止从宽处罚建议提出的随意性，确保监察权不滥用。根据职权的权责一致属性，对被调查人符合从宽处罚条件的，监察机关亦应当提出从宽处罚的书面建议并随卷移送公诉机关。为了防止监察机关选择性使用从宽处罚建议权，应将被调查人是否符合从宽处罚情形作为监察机关案件审理部门对涉嫌职务犯罪案件处理的一项基本内容。
第三，从类型上看，从宽处罚建议属于监察机关的处置类型。首先，从宽处罚建议具有判断权属性，其是由监察机关根据涉嫌职务犯罪案件的调查结果对被调查人是否具有从宽处罚情节的综合性判断，这种判断具有实体处分性，具有结果上的意义；这不同于监察机关作出的有关调查措施。其次，从宽处罚建议是监察机关对外作出的处理意见，对检察机关、审判机关等职务犯罪案件办理的后续国家机关具有一定的影响力。尽管《监察法》对从宽处罚建议的效力未作出明确规定，但从宽处罚建议毕竟是监察机关依法定职权并经履行严格的审批程序作出的，代表国家监察机关对被调查人主观认罪悔罪态度及是否存在立功、揭发职务违法犯罪或提供重要线索等行为活动的一种权威性评价，应当受到司法机关的认真对待。再次，从宽处罚建议的内容决定了其具有处置性，即其对被调查人的实体性和程序性权利均将产生一定的影响。在实体层面，一旦司法机关采纳了监察机关提出的从宽处罚建议，则意味着被调查人将在量刑方面获得更多的减罚空间，甚至会被免除处罚。在程序层面，基于从宽处罚建议的提出是基于被调查人主动认罪认罚，故在后续的司法程序中可适用速裁程序，对此法律已作出明确规定，即2018年修正的《中华人民共和国刑事诉讼法》第172条：“人民检察院对于监察机关、公安机关移送起诉的案件，应当在一个月以内作出决定，重大、复杂的案件，可以延长十五日；犯罪嫌疑人认罪认罚，符合速裁程序适用条件的，应当在十日以内作出决定”。
二、监察机关从宽处罚建议在诉讼中的独立价值与证据定位
（一）独立价值
《监察法》关于从宽处罚建议的规定相对粗疏和原则，虽然在内容上涉及监察机关提出从宽处罚建议的条件及程序，但未提及从宽处罚建议的效力问题，且对从宽处罚的建议形式也未加以明确。学界对该建议的独立性不无疑问。有不少学者认为从宽处罚建议并非是监察处置的主要方式和措施，认为监察处置权包含政务处分、问责、案件移送、监察建议四项类型。 还有观点将从宽处罚建议归于移送审查起诉这一处置类型之中，将从宽处罚建议称为“移送起诉的建议权”,并将其放在“移送依法审查提起诉讼”部分加以讨论。笔者在前文中已经就从宽处罚建议属于监察机关的法定处置类型问题作出讨论，此处不再赘述。在此引用相关学界的观点是为了进一步论证对从宽处罚建议的独立地位及价值加以分析的必要性。笔者认为，从宽处罚建议具有独立价值，也应当被赋予独立的法律地位。
第一，从宽处罚建议的独立价值能够增强被调查人对监察机关的信赖性。被调查人在面对法律作出选择时，难免担心其配合调查的“收益”不能被兑现，因为这是“次优选择”。被调查人追求的最优利益是不被追究和惩罚，故其最优选择是隐瞒罪行、不配合调查，但这对其同样具有较大风险，一旦被查实将受到严厉制裁。在从宽处罚建议制度的激励下，被调查人往往会做出次优选择，实践中不少贪腐官员主动投案正是其经过权衡后做出的次优选择。如果监察机关提出的从宽处罚建议根本不具有独立的法律地位，而只能依附于案件移送审查起诉处置措施之中，其自然无法在后续程序中获得独立评价，难以得到诉讼程序的回应，最终将导致从宽处罚建议在诉讼阶段被虚置。有学者从中国裁判文书网、中国司法大数据研究院类案智能推送平台筛选各地监察机关办理的刑事案件判决书，去重处理后获得有效样本355件，并从总样本中筛选出“监察机关提出了从宽处罚建议”的案件共89件作为分样本。分样本显示对从宽处罚建议的正面回应少，未正面回应的案件有67件，占总样本比18.87%,正面回应的案件22件，占总样本比6.2%。在未得到司法机关的针对性回应的前提下，对被调查人而言，基于信息不对称，其自然无法体会到从宽处罚建议对自己实际量刑结果的具体影响和意义，监察机关的公信力也将受到相应的影响。
第二，从宽处罚建议的独立价值意味着其系监察机关对被调查人配合态度的独立评价。《监察法》第40条第1款规定了依法全面收集证据的原则，即监察机关调查人员必须严格依照规定程序，收集能够证实被调查人有无违法犯罪以及情节轻重的各种证据。而被调查人符合《监察法》第31和32条规定之内容的相关事实证据，属于对其犯罪情节较轻的有利证据，应当由监察机关予以收集并移交检察机关处理。在证据分类上，这些证据可归入量刑证据。如果从宽处罚建议不具有独立性的话，这些量刑证据与其他证据并无差异，一律接受后续诉讼程序的审查；但从宽处罚建议并不能完全被“依法全面收集证据”条款的意涵所代替，因为这不再是客观的证据材料，而是融入了监察机关的主观评价，且监察机关作出的这种评价具有正式性，并履行集体研究和报上级监察机关批准等严格程序。反观这些证据的获取过程，其并非源自监察机关结合问题线索查实的，而是基于监察机关利用从宽处罚建议的激励机制“诱导”被调查人，使其放弃侥幸心理，由对抗和抵制转向配合和争取，体现了“惩前毖后、治病救人”的监察原则。如果不赋予从宽处罚建议制度的独立地位和独立价值，则无法体现监察机关与被调查人之间的博弈与决策过程，也不利于对上述证据作出精准评价。
第三，从宽处罚建议的独立价值来自于从宽处罚建议适用条件和程序的严格性。在适用条件上，《监察法》要求被调查人除了具备“认罪认罚”这一前提以外，还应当具备包括自首、坦白、退赃、立功等一项或多项量刑情节。而根据《刑事诉讼法》的规定，犯罪嫌疑人认罪认罚是一项独立的评价情节，其与自首、立功等是并列的量刑证据。但在《监察法》中，认罪认罚和其他从宽情节必须同时成立，才能达到提出从宽处罚建议的事由要件。据此，其适用要求明显严于《刑事诉讼法》的相关规定。在做出程序上，监察机关提出从宽处罚建议，必须要经过集体研究决定，并报送上一级监察机关批准。而对诉讼程序中的从宽处罚建议，检察机关无需履行严格的审批程序，且从宽处罚建议往往涵盖在检察机关向审判机关提出的量刑建议之中。从宽处罚制度在上述两种不同程序中的区别亦能印证监察机关提出从宽处罚建议的独立价值。
（二）证据定位
从宽处罚建议是监察机关在将涉嫌职务犯罪的案件移送审查起诉时，结合被调查人主动认罪认罚的态度及其他法定情节，经履行法定程序而提出的建议对被调查人从宽处罚的处置措施。当该建议在监察程序提出并流向诉讼程序时，司法机关所面临的第一个问题便是如何认定从宽处罚建议，换句话说，监察机关提出的从宽处罚建议能否被司法机关作为证据进行审查并在审查的基础上决定是否采纳。一旦将监察机关提出的从宽处罚建议界定为证据，则应当按照证据材料进行移送，而审判机关则有权力、有义务对证据进行实质审查。《监察法》规定从宽处罚建议的提出是建立在一定的事实认定基础上的，即建议是在从宽证据的基础上提出的，如被调查人在调查阶段主动认罪认罚，一般表现为其如实供述自己的犯罪事实、积极配合调查取证工作、及时提供相关证据材料、积极退赃等。这在形式上既表现为被调查人提供一份在法律上具有证据能力和证明力的完整口供、认罪悔罪材料、主动上交的赃款赃物及相关笔录等卷宗材料。这些证据在监察机关调查阶段，可统称为从宽证据，其同其他定罪量刑证据一并移送检察机关审查起诉。
但问题的关键是，监察机关基于从宽证据而向案件后续办理程序的司法机关提出的从宽处罚建议本身能否被定位为一种证据，首先应对从宽处罚建议的形式进行讨论。《监察法》并没有对该建议的形式做出明确规定，但基于从宽处罚建议的独立性地位，属于监察机关对外作出的处置类型，故在形式上应要求为书面形式，且该从宽处罚建议应单独行文并标注文号，加盖印章。如果仅在起诉意见书中概况性表述为“建议从宽处罚”,则不符合从宽处罚建议的独立性要求，也不利于司法机关对该建议进行针对性的回应。从宽处罚建议书应包括对被调查人符合从宽处罚的事实表述，理由论述及经过集体研究并报送上一级监察机关批准的过程叙述或说明等内容。
在厘定从宽处罚建议的形式要件后，有必要对其是否具有证据属性进行分析。从法律依据上看，《监察法》第33条第1款规定，监察机关依法收集的证据材料“在刑事诉讼中可以作为证据使用”。如果严格按照字面含义理解，监察机关提出的从宽处罚建议本身并不属于监察机关依法收集的证据材料，而是监察机关制作的材料，代表监察机关对被调查人配合调查工作的一种评价。故该条款并不能成为证立从宽处罚建议之证据属性的理据。根据《刑事诉讼法》第50条的规定，可以用于证明案件事实的材料都是证据，包括物证、书证、证人证言、被害人陈述、犯罪嫌疑人和被告人供述和辩解、鉴定意见及勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录、视听资料、电子数据等八种类型。证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据。据此，从宽处罚建议能够证实被调查人符合《监察法》规定的从宽处罚情形，且监察机关对该情形加以确认这一事实，故在理论上从宽处罚建议应属于证据的范畴，只是其所证明的内容不是被调查人的犯罪事实，而是被调查人符合从宽处罚情形的事实。
从横向比较看，从宽处罚建议与刑事诉讼中侦查机关及其人员制作并广泛适用的“情况说明”较为类似，二者均形成于案件事实发生之后的调查或诉讼过程中，由办案人员制作，具有一定的主观性特征。只是前者在范围上主要限定于对被调查人符合从宽处罚情形领域。而“情况说明”是在刑事司法实践中侦查机关和检察机关就刑事案件中存在或者需要解决的问题提供的工作说明，包括犯罪嫌疑人抓获经过、其他涉案嫌疑人追诉及处理情况、有关事实未能查证的原因、案件管辖、主体身份、特情办案情况及自首立功等方面内容。尽管情况说明不属于法定的八种证据类型，但在司法实践中常常“自然而然”地将其视为证据，并产生了较高程度的信任。有学者经过实证研究收集到的64件刑事案卷发现判决书一旦涉及情况说明，便会有“上述事实有某某情况说明等证据加以认定”的模式化表述。法律表达与实践之间既有相符之处也有相悖之处，因为法律在实际运行边界之中，必须在一定程度上适应社会实际，正是表达与实践之间和法律与社会之间的既矛盾又抱合的关系，组成了法律体系的整体。上述论断隐含着实用主义的立场，也道出了文本法律走向实践的真谛。据此，尽管从宽处罚建议材料无法并入法定具体类型，但该建议材料对案件事实至少对量刑部分有证明作用，应将其作为证据随案移送检察机关审查处理。法律诉讼将从宽处罚建议材料作为独立的证据类型，一方面能避免与其他法定证据形式相混淆，造成概念界定和理解的混乱，另一方面有利于司法对从宽处罚材料的审查回应，进而维护从宽处罚建议制度的独立价值。
三、监察机关从宽处罚建议的运作
（一）运作内容
通过对比能够发现，《监察法》第31条所规定的“认罪认罚从宽”涵盖了自动投案、真诚悔罪悔过等四种类型，这显然是一个概括性、非独立的从宽处罚情节，可称之为广义上的“认罪认罚”,而刑事法律所规定的从宽情节往往具有特定的内涵，属于狭义的认罪认罚。认罪认罚从宽制度的核心是刑罚实体上的“从宽”。虽然《刑事诉讼法》确定了认罪认罚从宽制度，但“对于应当如何从宽、从宽幅度、量刑基准等问题均没有作出明确说明，只是给出了方向性的从宽原则”。理论界对“从宽”有不同的理解，如有一种观点认为“在实体层面体现在被告人被依法从轻、减轻或免除处罚”，还有观点认为“除法律规定的特殊情形以外，对没有其他法定减轻情节的，一般应当在法定刑幅度内予以从宽”。监察机关办理职务犯罪，涉及到被调查人认罪认罚、自首、坦白和立功等从宽量刑情节的实体认定，在提出具体的从宽处罚建议时需要依据刑法和司法解释的规定予以精准的专业把握。
从宽处罚的建议类型包括从轻处罚、减轻处罚和免除处罚。“从轻处罚”是指在法定刑的幅度内适用相对较轻的刑种或者处以较短的刑期。“减轻处罚”是指在法定最低刑以下判处刑罚。“免除处罚”是指虽然已经构成犯罪，但由于某些原因不判处刑罚。据此，监察机关提出的从宽处罚建议内容涉及到《刑法》《刑事诉讼法》等具体量刑减让的法律规定，应当严格依据这些法律规定的从轻、减轻、免除处罚的具体情节加以确认。例如，对涉嫌贪污罪的被调查人从宽处罚的，《刑法》第383条第3款规定“犯第一款罪，在提起公诉前如实供述自己罪行、真诚悔罪、积极退赃，避免、减少损害结果的发生，有第一项规定情形的，可以从轻、减轻或者免除处罚；有第二项、第三项规定情形的，可以从轻处罚”,据此，监察机关对被调查人涉嫌贪污犯罪的从宽处罚建议应结合该实体法所确立的从宽量刑标准确定。
监察机关从宽处罚建议应以概括性、模糊性为主要选择，这能为后续阶段案件的处理预留更多的变动空间，在面对情势变化的境况下具有一定的回旋余地。对于刑事实体法未加以明确的从宽处罚类型，监察机关不宜直接提出具体的减轻或免除处罚，一方面囿于这种具体从宽的建议缺乏刑法规范的依据，很难被司法机关所采纳，另一方面这种建议存在监察机关利用自身优势干预司法裁判的嫌疑。审判权、检察权的独立行使作为宪法原则构成了处置权的运行边界；一旦处置权侵犯了其他公权力的核心领域，可能会打破权力之间的动态平衡，突破现行宪法权力的结构框架，亦不符合宪法规定的国家机关职能分工原则。
此外，职务犯罪案件调查阶段的主要任务是使用各种调查措施收集证据材料，查明案件事实及留置被调查人等，而从宽处罚建议涉及对被调查人的量刑问题。一般认为，事实清楚、证据确实充分是定罪量刑的前提条件。即便是监察机关经过调查核实，认为案件事实已经清楚、证据确实充分的，基于其最终需要由法院裁判确认，故监察机关不宜就具体的量刑从宽幅度发表具体意见。有学者认为，认罪认罚制度的适用应当有严格的诉讼节点限制，只能在审查起诉阶段和审判阶段发挥特定优势，而不能适用于侦查阶段，否则将容易导致侦查机关放弃查明案情的职责，采取威胁、利诱等方式迫使犯罪嫌疑人选择认罪认罚，进而成为造成冤假错案的诱因。这种忧虑在职务犯罪调查阶段同样值得我们重视。在控制路径上，一是提出从宽处罚建议的前提条件应当是案件事实清楚、证据确实充分，且应当在案件调查工作终结后才能提出；二是慎重提出涉及减免等具体从宽处罚建议，且应有刑事实体法上的依据；对其他缺少法律依据的，应只是提出概括性建议，并通过后续审查起诉程序和审判程序，结合具体案情和法律规定间接从宽处理。
（二）关于法条中“可以”的规制路径
《监察法》第31条的规定使用了“可以”一词，对于符合从宽处罚条件的，监察机关“可以”在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议。这实质上赋予了监察机关一定的裁量权，意味着即便是被调查人主动认罪认罚，并符合法定情形，也可能基于其他原因而未获得监察机关提出“从宽处罚”建议的“待遇”。但是，如果将“可以”理解为监察机关可自由行使的裁量权的话，将可能出现同案不同处理的问题，即有的被调查人因主动认罪认罚并存在自首等从宽情节被提出了从宽建议，而有的则未被建议从宽处罚。如果将从宽处罚建议作为独立的量刑情节的话，未被监察机关建议从宽处罚的被告人(被调查人)可能因该量刑情节的缺少而获得相对较重的刑罚。一方面这违反了宪法的平等原则；另一方面，被调查人在积极配合调查工作后，若未因此得到相应的刑罚减让，则其在后续程序中很容易翻供反悔。这有悖于设立从宽建议制度的初衷，也不利于认罪认罚从宽制度的整体落实。认罪认罚从宽制度不同于刑事和解，其调整的被告人和公权力机关之间的关系是一种“个人权利—公权力”相对应的公法关系。申言之，从宽处罚建议不仅涉及不同公权力之间的关系，还涉及公权力与个人权利的关系，因此从宽处罚建议制度的具体内涵应在基本权利框架与国家组织法原理中确定。
从合宪性解释的层面看，对《监察法》第31和32条中“可以”提出从宽处罚建议进行解读时，应将“可以”理解为“原则应当”和“特殊例外”。也就是说，对符合从宽建议条件的被调查人，除非存在特殊情况，监察机关应当提出从宽处罚建议。具体原因除了前文涉及的违反平等原则和制度设计初衷之外，还可以从如下两点补充：一是对被调查人而言，其在符合提出从宽处罚建议的条件时，则意味着其有权利享受监察机关给予的从宽处罚建议，而这在事实上也确实影响到其刑罚的减让，故从人权保障的价值取向看，对被调查人这种因配合调查工作而获得的处罚优待权益应当予以保护。二是从国家权力的运作看，权力与职责和义务相互对应，既然《监察法》赋予监察机关提出从宽处罚建议的权力，对监察机关而言则是其应尽的职责和义务。基于从宽处罚建议权是对被调查人有利的权力即“受益型权力”,故在被调查人符合或达到该权力运作的条件时，监察机关不得以其有权自由裁量为由不提出从宽处罚建议。
关于“可以”规范的规制路径，可以从程序及实体两方面切入，具体包括如下几点。(1)在程序设计上，对符合从宽处罚建议情形的被调查人，如果不提出从宽处罚建议的，应当履行严格的审批程序，可参照“提出”程序那样，报上一级监察机关批准，以此增强“不提出建议”的正当性。(2)对于不提出建议的，监察机关应当向被调查人说明理由。“给出理由是法治的程序性主张的主要成分。因为根据这一观点，法治所要求的无非是，国家无论做什么都是以一种可预期的、持续一致的方式做出，并通过理由加以证成。”强制监察机关说明理由，实质上是要求监察机关为其不提出建议寻求相关证据，这能限制监察机关行使权力的随意性和盲目性，防止其将法律赋予的从宽处罚建议权异化为简单粗暴的监察命令。(3)在正当程序原则的要求下，应当赋予被调查人相应的救济权利，具体包括陈述申辩权、复审复核权等。如果被调查人对监察机关作出的“不建议从宽处罚”之监察行为不服的，可以依据《监察法》的规定申请复审复核。(4)对监察机关不提出从宽处罚建议的例外情形，应以法律规范性文件的形式加以列举并对外公布。这一方面能让被调查人对从宽处罚建议制度有一个合理的预期，进而增强制度运行的稳定性；另一方面，这些例外规范能够成为说理理由中的权威依据，进而增强说理内容的正当性。严格限定例外情形的边界，将例外情形法制化，只能解决“不建议从宽处罚”的形式正当性问题。对具体例外情形的设定问题，应当严格遵照《宪法》《监察法》等上位法的基本原则精神，不得与上位法相抵触。结合现有法律规定，例外情形主要包括认罪认罚不彻底，故意隐瞒部分未查清的事实、避重就轻或者供述一部分还保留一部分，企图蒙混过关等。但如果被调查人在认罪认罚过程中，对自己行为的性质进行辩解，或者在供述中对细节或情节记不清或者确实无法说清楚的，不能认为是隐瞒或者不配合调查工作。
（三）运作效力
从宽处罚建议的效力边界涉及建议本身拘束力的有无和大小问题，即建议对作为提出主体的监察机关、后续程序的检察机关、审判机关及被调查人是否具有约束力及其约束力的限度问题。从宽处罚建议书属于国家机关的法律文书，具有一定的严肃性和既定力。对监察机关而言，其一旦依法提出了从宽处罚建议，该建议型处置措施就对自己产生了约束力，未经法定事由和法定程序，监察机关不得予以撤销。对被调查人而言，其通过主动认罪认罚，积极配合调查工作，并以此换取了建议从宽处罚的优待。从某种意义上讲，从宽处罚建议是被调查人所争取到的一种监察“红利”或者说额外奖励，并对其形成了可期待、可信赖的利益。从效力边界层面看，这种由被调查人通过积极配合所获取的从宽处罚建议应当具有公定力，无正当理由不允许被随意撤回，也不能被任何国家机关直接予以否定。但是，从宽建议本身对被调查人并没有法律上的拘束力，因为如果赋予从宽建议对被调查人拘束力的话，则实质上否定了被调查人在将来诉讼程序乃至法庭审判中的异议权，如同“量刑建议是控辩双方协商的产物和诉讼合意的表示”那样，监察机关的从宽处罚建议也体现为监察机关与被调查人在案件调查工作中所达成的某种合意，即监察机关感召被调查人主动认罪认罚，是为了节省调查资源，挖掘问题线索，形成由点到面的轰动效应；被调查人之所以让渡程序权利，主动配合调查工作，是为了换取从宽建议的红利，并以此期待得到刑罚折扣。对双方基于各自所需所达成的契约，应当提倡和鼓励被调查人遵守。但毕竟这种契约的主体在实质上不具有平等性，且涉及公权力对基本权利的合法限制问题，故无法按照民事契约那样要求被调查人强制执行(强制履约)。但一旦被调查人“毁约”,则监察机关可以随时撤销从宽处罚建议，这亦是对被调查人毁约行为的惩戒措施。
关于从宽建议的效力问题，最具有争议的应当是其对检察机关和审判机关等司法主体的效力问题。《监察法》和《监察法释义》对此均未作出相关规定。《监察法》第62条是关于监察行为效力的条款，其将监察机关作出的监察处置行为划分为处理决定和监察建议，并给予二者不同的效力安排，即前者具有完整的强制执行效力，而后者具有不完整的强制执行效力。(1)关于处理决定的效力。根据《监察法释义》,监察机关作出的处理决定一般是指监察机关依据本法第45条根据监督、调查结果，向职务违法的监察对象作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定；对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，按照管理权限对其直接作出问责决定，或者向有关作出问责决定的机关提出问责建议。监察机关作出的处理决定一经作出，即产生法律效力，具有强制性，监察对象及有关单位必须执行。据此，处理决定主要是指政务处分、问责决定和问责建议三种类型。显然，从宽处罚建议难以被归入处理决定的范畴，其法律效力也无法借助归类推定的方式加以确定。(2)关于监察建议的效力。首先，有关单位可依据正当理由拒不采纳，即正当理由可以阻却监察建议的强制执行效力；其次，即便是有关单位采纳了，其也存在部分采纳或只是在形式上采纳的问题。从这个意义上看，监察建议的内容的完全落实，依赖于被建议对象的自觉性和能动性。
常态化的量刑建议是检察机关基于公诉职能而向法院就个案裁判所提出判处具体刑罚的意见，包括精准型(确定刑)量刑或幅度型量刑建议。量刑建议权属于求刑权，是公诉权的组成部分，量刑建议权体现的是检察机关作为控诉机关的单方意志。按照《刑事诉讼法》第201条的规定，对于检察机关的量刑建议，人民法院以采纳为原则，不采纳为例外。这“体现了裁判方在合法范围内对‘诉讼合意’的尊重和认可”。检察机关的量刑建议对审判机关而言，具有相对的拘束力，只有存在法定理由才能不采纳。比较而言，从宽处罚建议实属一种特殊的量刑建议，其特殊性在于该建议的提出主体是具有准司法机关属性的国家监察机关，且该建议提出的时间节点发生在监察程序，但其效力却试图作用于后续的诉讼程序。监察机关在办理职务犯罪案件中的调查职能与侦查机关的犯罪侦查工作并无本质差别。对侦查机关能否提出从宽处罚建议的问题，有观点认为通过对该案件侦查结果的整体把握，侦查机关亦可同时提出适用认罪认罚制度的建议。但对侦查机关提出的从宽建议的效力问题，仍然缺乏充分的讨论。笔者认为，监察机关提出的从宽处罚建议对后续机关具有一定的约束力。这种约束力的理论基础有二：一是国家机关职权的分工与衔接理论，二是国家对公民权利的保护义务理论。上述两种理论在现有制度规范中均有所体现，前者的规范基础则是监、检、审三机关互相配合与制约的关系定位，《宪法》第127条第2款和《监察法》第4条第2款均对此作出了明确规定。对后者而言，刑事实体法和程序法均设定了从宽处罚的刑罚减让和程序简化性的制度条款。《监察法》规定的从宽处罚建议制度与上述规定是一脉相承的关系。
在明确从宽处罚建议对后续司法机关具有约束力之后，需要进一步界定这种约束力的表现形式或者说其具体体现程度，这实际涉及到监察权与司法权的边界问题。从权力属性定位看，从宽处罚建议作为监察机关处置权的基本类型，其在运作方式上具有依附性，即其依存于移送审查起诉。也就是说，只有监察机关对被调查人作出了移送检察机关审查起诉的处置决定时，才就被调查人是否配合调查工作及是否符合提出从宽处罚建议之条件的问题进行分析判断，进而作出是否提出从宽处罚的建议，并将该建议与移送审查起诉决定一并随卷移送至检察机关。移送审查起诉权在本质上属于一种程序性的处置权，其效力体现为启动司法程序，即检察机关在收到监察机关的移送审查起诉决定及相关材料后，应当对此进行审查，并作出是否予以起诉的决定。基于从宽处罚建议依附于移送审查起诉措施，故其效力也应当限定在程序的启动上，即该建议权应属于程序性权力范畴，其能约束检察机关对该从宽处罚建议启动审查程序，并必须做出是否同意的结果。根据前文分析，从宽处罚建议属于证据材料，无论检察机关是否采纳从宽处罚建议，均应向监察机关作出回应，需要退回调查补正新的证据材料的，应当及时退回补充调查，必要时应列出补充调查提纲。检察机关应在起诉书中明确其对监察机关提出从宽处罚建议是否采纳的意见，对不予采纳的，还应当说明理由。
从宽处罚建议对审判机关的约束力体现为审判机关的回应义务，具体可概括如下三点：一是审判机关应当对从宽处罚建议进行实质性审查，并作出最终裁判。二是基于从宽处罚建议的独立性价值，审判机关在对被告人进行量刑时应将从宽处罚建议作为一个独立的量刑情节进行考量。三是审判机关在对从宽处罚建议进行审查时，应当充分听取被告人及其辩护人的意见，必要时可以要求监察机关说明情况；对不予采纳从宽处罚建议的，应当说明理由；认为从宽处罚建议存在瑕疵的，可以要求补正。如果从宽处罚建议不符合相关要求，司法机关可以要求其进行调整和修改，但基于监察机关在刑事案件裁判结构中并不具有独立的诉讼地位，这些补正或建议修改在程序路径上应通过检察机关付诸实施，即检察机关作为公诉人应肩负起主导责任，确保沟通协调前后各方，实现其在从宽处罚建议审查过程中的职责。