监察机关办理职务犯罪追诉时效问题研究
作者简介：王弘宁，吉林大学法学院副教授。
文章来源：《社会科学战线》2022年第1期，全文转载，注释已略。
内容摘要：监察体制改革后，职务犯罪主要由监察机关立案调查，使得该类犯罪存在于刑事追诉时效之外，而《监察法》又未规定监 察机关办理职务犯罪追诉时效问题，法律的空白引发了广泛的争议。文章认为应完善监察机关办理职务犯罪的追诉时效内容。时效制度 是法治的应有之义。时效制度是历史发展的基本规律，权力的行使都受时效制度规制，这是法制统一原则的基本要求。这亦有实践上的 必要性。其是继续巩固反腐败高压态势的需要，有利于节约监察资源，亦是法法衔接的需要。
关键词：职务犯罪 监察机关 追诉时效 时效中断
监察体制改革后，职务违法与犯罪活动集中由监察机关立案调查。监察权的独立属性，使得《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)中88个罪名的立案调查不受刑事追诉时效规制，而《监察法》对此没有涉及，法律的空白和不明确引发了巨大争议。基于此，本文对监察机关办理职务犯罪案件追诉时效问题，从法理角度和实践需要进行分析论证。
一、监察机关办理职务犯罪追诉时效的法理分析
1.及时行使权力是法治应然
法治是一种社会治理模式，因其更具有正当性与理性而逐渐被世界绝大多数国家所采用和坚持，时效制度乃是法治社会内在的基本要求，在法治社会被法律所确认或认可的权力，其行使都有明确的期限，超期行使的权力不具备正当性。权力的超期使用不利于现有法律关系的稳定，有违效率原则。某项权力没有及时行使不会使社会关系处于暂停状态，相反，社会交往会不断的向前发展，进而形成新的、稳定的社会关系和秩序，后形成的稳定秩序更需要保护，这符合效率原则。波斯纳从经济的角度对法律进行了分析论证，指出，效率是正义最普通的涵义，是正义的第二层含义，在资源紧缺的社会中，浪费是不正义的、不道德的。权力不及时行使实质上就是在浪费资源，是一种没有效率的表现，不具备正当性，为道德所谴责，为保护这种无效率的行为而破坏稳定的秩序和社会关系，有悖法律理性精神。史尚宽也持同样的观点，认为，时效制度设立的第一个理由，在于对已成事实状态的尊重，在于对稳定秩序的维持。现时事实状态或社会关系已经存在良久，维持现在的状态，可以给社会大众提供安全和稳定感。棚濑孝雄指出，如果付出的代价过于昂贵，即使审判能够实现正义，人们也只能望洋兴叹，放弃通过审判来实现正义的期盼。因此，及时行使权力是法治社会的内在要求。
2.时效制度是历史发展的基本规律
追诉时效制度是一项古老的法律制度，其起源可以追溯至公元前16世纪的古罗马时代，刑事诉讼时效制度就创设于古罗马“关于选举舞弊的尤利亚法”中，规定犯罪的追诉时效为5年，特殊种类犯罪的时效期限被延长至20年，后来扩展至所有犯罪类型。时效制度在古罗马确立后迅速被世界各国所采纳，成为各国法制体系中的一项重要制度。在德国的普通法时代确立了改善推测制度，如果行为人很长一段时间没有及时被追诉，在这段时间内并没有再犯新罪，即推定行为人已经改过自新，无需对之前所犯的罪行再进行追诉。19世纪法国也建立了刑事时效制度，但在理由上与德国有所不同，法国认为不能超期追诉的理由有：一是随着时间的流逝犯罪证据可能灭失，难以达到准确办理案件的目的和初衷；二是犯罪人长时间遭受煎熬和恐惧，堪比刑罚，因此无需再继续追究其刑事责任。在日本，认为随着时间的流逝，社会对犯罪的痛恨和憎恶逐渐平缓，以至于不需要给予现实的处罚。追诉权的行使都有固定的期限，这是历史发展的基本规律，被大多数法治国家所认可，作为职务犯罪立案调查的监察机关，在行使职务犯罪追诉权时是否应受时效制度的限制，答案应是肯定的。
3.所有权力都有行使的期限
时效制度是历史发展的基本规律，是法治社会的应然之义。自刑事追诉时效制度在古罗马时期被创设后，迅速在其他部门法中被确立，当今社会所有法治国家均在刑法、民法、行政法等部门法中确立了追诉时效制度，追诉权不是永久性的，其都有一定期限，这已经成为众所周知的共识。2015年为了进一步巩固反腐败斗争所取得的胜利成果，克服反腐败主体分散性所带来的种种弊端，中国进行了监察体制改革的探索，并于2018年3月通过修改《中华人民共和国宪法》的方式确认了监察试点成果，增设了监察委员会，使监察权成为与行政权、检察权、审判权并列的权力。当前，不论是民事追诉权、行政追诉权，还是刑事追诉权都受时效限制，中国《民法典》第188条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年”,《中华人民共和国行政处罚法》规定：“违法行为二年内未被发现的，不再给予行政处罚。”刑法则设置了专门的时效章节。那监察追诉权呢?
4.法制统一原则的基本要求
一国内部法律规范的协调与统一，是法治的前提和基础，也是确保“良法之治”效果的基本要求，因此，现代法治国家所共同坚守、倡导的重要原则就是法制统一原则，其主要有四项基本要求：一是所有法律、法规等都不得与宪法冲突，宪法的规定和精神必须严格遵守；二是下位法不得与上位法相违背和冲突；三是不同法律规范之间不得相互矛盾和抵触；四是同一法律规范之中，不应相互矛盾、重复或冲突。2018年监察体制改革后，原由公安机关或人民检察院立案侦查的88个职务犯罪罪名被划归监察机关立案调查，监察权是独立于司法权的一种新型权力，其职务犯罪调查活动当然就不属于刑事司法活动，也就不受刑事追诉时效的规制，而《监察法》又没有规定追诉时效，监察调查权不论是权力来源、权力属性以及权力特征等都与刑事侦查权高度相似，但对追诉时效截然不同的规定和态度，有违法律体系的协调与统一。因此，补齐监察机关职务犯罪追诉时效是法制统一原则的基本要求。
二、监察机关办理职务犯罪追诉时效实践分析
1.巩固、发展反腐败成果的需要
(1)督促监察机关积极查处腐败犯罪
高效能的反腐败体制是国家监察体制改革的基本目标，高效地惩治腐败，首先要第一时间对腐败犯罪进行查处，及时制裁腐败分子，能有效打击腐败犯罪，提高对腐败犯罪的预防效果。对监察机关办理职务犯罪立案调查权的期限进行明确规定，有利于督促监察机关及时查处腐败犯罪。目前，《监察法》没有规定监察机关办理职务犯罪立案调查期限，这就意味着监察机关的这项追诉权是永久的、无限期的，这种无时间限制的调查权容易使监察机关在查处职务犯罪时养成惰性和拖沓性，对控告、举报以及报案等线索不及时进行受理和排查，对涉嫌的腐败犯罪不及时立案调查，对相关证据不及时收集和固定等。同时，职务犯罪与普通刑事犯罪相比，行为人的反侦察能力和案件的隐蔽性较强，若不及时搜集和固定相关证据，特别是书证、物证等物理证据，其很容易被行为人毁损。对监察机关办理职务犯罪立案调查权的期限做出明确要求，有利于督促监察机关对职务犯罪进行查处，对证据及时进行收集、固定，以减少超刑事追诉时效案件发生的概率。
(2)有利于遏制新的腐败犯罪只有将腐败分子绳之以法、罚当其罪，才是对真正腐败的打击和制裁，因此，仅是监察机关立案调查并不能有力地打击腐败犯罪，监察机关的立案只是开始，最终要通过人民法院的裁判才能对腐败分子有效打击和惩治。监察机关若不及时对职务犯罪案件进行立案和调查，很容易使一部分职务犯罪案件在进入刑事司法程序后，因超过追诉时效而无法处理，最终使犯罪嫌疑人逃脱法律制裁。此种情况下容易滋生新的腐败行为，监察机关办案人员只要“合法”拖延案件办理，就可以使犯罪嫌疑人因超过刑事追诉时效而不再受法律的制裁，这种操作可以达到非法目的，极有可能使监察人员被收买，引发新的腐败犯罪。因此，完善监察机关办理职务犯罪追诉时效，有利于遏制监察人员通过拖延办案而使犯罪嫌疑人逃过法律制裁的企图，进而有利于巩固和发展反腐败斗争的成果。
(3)有利于调动社会监督的积极性人民群众的支持和参与使反腐败斗争取得巨大成就，腐败案件线索主要来源于人民群众的检举、揭发以及控告。监察体制改革的主要出发点就是为了保障被害人的合法权益以及充分发挥群众的监督作用。《刑法》中明确规定了两种不受追诉时效限制的情形，一种就是对应当立案侦查的案件，被害人在追诉期限内提出了而司法机关未予以立案的。在职务犯罪案件中，确实存在公民、法人或公共权益受损的事实，在追诉期限内职务犯罪被害人提出控告，监察机关应当立案而不立案，此种情况作为延长职务犯罪追诉时效的理由，对于被害人合法权益的保护，无疑具有重要意义。
2.节约监察资源，提高反腐败效率的需要
仅2018年至2019年，全国各级监察机关共向检察机关移送职务犯罪40326人，其中2018年16092人，2019年24234人，同比增长50%以上。从上述数据可以看出，案多人少是监察机关面临的主要问题，除职务犯罪由监察机关立案调查外，所有的职务违法行为也由监察机关负责，在基层，监察机关和纪委没有完全分离，是“一套人马两块牌子”,监察机关办理职务犯罪的任务艰巨，如何提高办案效率成为关键。监察机关办理职务犯罪追诉时效的设置，可以节约宝贵的监察资源，提高职务犯罪办理效率，这也是民事、行政、刑事等时效制度创设的重要理由之一。很多证据会随着时间的流逝而灭失，如因人事调动或者退休等原因关键证人难以寻获，“逾期”查处职务犯罪案件成本较高，监察资源的浪费在所难免。在行使监察权时不得不考虑成本和效率问题，追诉陈年的腐败案件需要花费大量的时间、人力、物力，即使查证属实，还需移送检察机关审查起诉，最后由人民法院裁判。这样，成本的增长不仅涉及监察机关，检察机关和人民法院的司法成本也会增加。
3.提高腐败预防质效的需要
提高预防腐败的质效是监察体制改革的根本目的，对腐败分子进行严厉打击和制裁只是手段和方式。如何提高预防腐败的质效呢?关键在于对腐败犯罪及时查处。贝卡里亚认为，在社会大众心中，打击犯罪越迅速、及时，犯罪与刑罚间隔时间越短，就越公正和有益，才能真正起到预防和震慑的效果，将犯罪的诱惑、有利可图的图景从那些粗俗的头脑祛除，而刑罚的推迟，虽然也能给人惩罚犯罪的印象，但该印象并不深刻，难以唤醒陷入犯罪诱惑的人们。职务犯罪的调查处理必须讲究时效。监察机关有义务也有责任，尽最大可能在第一时间对职务犯罪立案调查，尽快将腐败分子绳之以法，否则将降低反腐败效果，影响提高腐败预防质效这一根本目标的实现。
4.法律衔接的现实需要
目前监察制度中许多理论和实践问题在《刑法》《刑事诉讼法》中没有明确和充分的回应，在制度设计上仍然存在疏漏，监察机关办理的职务犯罪追诉时效问题即如此，监察调查无期限与犯罪有追诉期限存在严重的矛盾和冲突，导致在具体适用和操作过程中出现很多问题，突出表现为：
(1)部分案件调查期限可能被严重压缩刑事追诉时效延长的情形在中国《刑法》第88条作了规定，一种情形就是司法机关立案后，若犯罪嫌疑人逃避侦查的，追诉时效不受限制，由此可以看出在刑事司法程序中“立案+逃避侦查”具有延长追诉时效的功能和效果，而《监察法》对追诉时效问题却未提及，就更不要说追诉时效延长的问题，因此，监察“立案+逃避调查”并不能达到延长刑事追诉时效的效果，这导致很多案件的调查期限可能被严重压缩。职务犯罪与普通刑事案件相比，嫌疑人反侦察能力强，实施犯罪的隐蔽性强，证据容易被损毁，取证难度大，需要花费的时间较长，同时，职务犯罪案件对证据要求较高，刨去线索处置、初核立案、案件审查等各个环节所占用的时间，真正留给监察调查人员收集、固定证据的时间更少。为了在刑事追诉时效前办结案件，实践中，监察机关往往多次与检察机关沟通“带病”移送起诉，再由检察机关退补，以此形式争取办案时间，给案件查处质量带来了极大的隐患。
(2)已过刑事追诉时效的案件难以处理《监察法》《刑事诉讼法》《刑法》关于监察追诉时效的空白，会使司法实务中超过刑事追诉时效的案件难以处理，稍有不当必将影响监察机关的权威和公信力，最终有损反腐败效果。对于超过刑事追诉时效的案件，《刑事诉讼法》第16条明确规定，不得追究嫌疑人的刑事责任，若已经立案的要撤销案件，若移送审查起诉的要做出绝对不诉，若已经移送审判的要终止审理。监察机关办理的职务犯罪立案调查并无期限要求，在监察机关立案调查时或之后案件已经超过追诉时效期限的如何处理，成为棘手难题，监察机关以超过追诉时效撤销案件于法无据移送检察机关审查起诉，检察机关也只能做出绝对不起诉处理，这样，将损害监察机关的权威，增加被调查人的负担，有违保障人权原则的要求。
三、监察机关办理职务犯罪追诉时效制度设计
监察机关办理的职务犯罪追诉时效规制是法治的基本要求，设计上有两种方案：一是单独规定监察机关办理职务犯罪立案时效期限，二是直接将监察机关办理职务犯罪立案时效纳入刑事追诉时效中，本文更倾向于第二种方案，这样有利于保障法制的统一性。
1.监察机关办理职务犯罪追诉时效具体内容
(1)监察机关办理职务犯罪追诉时效的计算监察机关办理职务犯罪追诉时效期限可设置为3年，可参照一般犯罪追诉时效设置。首先，一般情况下监察机关职务犯罪追诉时效从犯罪之日起计算，一直计算至第3年结束，监察机关在这个期限内发现行为人职务犯罪行为的，就可以立案调查，追究其刑事责任，但若超过这个期限，监察机关就丧失立案追诉权；其次，对于连续犯和继续犯，监察机关办理职务犯罪追诉时效从犯罪行为终了之日起计算。
(2)监察机关办理职务犯罪追诉时效的延长《刑法》第88条规定了刑事追诉时效延长的两种情形：一是司法机关立案后，若犯罪嫌疑人逃避侦查的，追诉时效不受限制，“立案+逃避侦查”在刑事司法程序中具有延长追诉时效的功能和效果。但在监察机关办理职务犯罪案件中，“立案+逃避调查”并没有此效果，导致很多案件的调查期限可能被严重压缩，为案件质量埋下了隐患。二是被害人在追诉时效期限内提出控告，公检法机关应当立案而不予立案的情形。在职务犯罪案件中，虽然主要侵害的是公职人员的职务廉洁性，但也存在直接损害公民、法人合法权益的情形，如职务侵占案件中侵害的就是公司、企业、单位等法人组织的财产权利，贪污犯罪侵害的是国家机构的财产权利，虽然如何界定职务犯罪“被害人”的范围需要进一步研究，但将“被害人控告+应当立案而不立案”作为延长监察机关办理职务犯罪立案时效的事由无疑有重要的意义。因此，应借鉴《刑法》第88条的规定，对监察机关办理职务犯罪的时效延长予以规定和明确。在第二种延长情形中“监察机关应当立案而不予立案”的判定和救济问题还处于立法空白状态，在普通犯罪中，对于公安机关应当立案侦查而不立案的，检察机关有权进行立案监督，但检察机关能否对监察机关职务犯罪立案进行调查，学术界还存在较大分歧和争议。由于此项制度设计涉及监察权与检察权的关系问题，有待积累更为丰富的实践经验逐步探索。
(3)监察机关办理职务犯罪追诉时效的中断刑事追诉时效的中断又被称之为追诉时效的更新，是指行为人在追诉期限内再犯新罪，重新开始计算前罪的追诉时效。《刑法》第89条对一般犯罪追诉时效中断问题进行了规定，监察机关办理职务犯罪追诉时效在设置上也应增设追诉时效中断的情形。在前罪追诉时效期限内再犯新罪，说明行为人主观恶性较大，社会危害性较大。值得注意的是，这里的再犯新罪不局限于职务类犯罪，只要是犯罪行为即可，无关性质和类型，再犯新罪只是说明该公职人员不知悔改，一错再错，社会危害性较大，需要予以严厉的惩治和制裁。在两次犯罪的追诉时效计算上，第一次犯罪的追诉时效从第二次犯罪之日起开始计算，一直计算至第3年止，第二次犯罪如果是职务犯罪，其立案调查时效从犯罪行为实施终了之日起计算。否则两次追诉时效容易完全重合。
2.监察机关办理职务犯罪追诉时效立法路径笔者认为，在《刑法》中对监察立案进行规定和明确是最优途径，除此之外还可以制定监察法规予以规定，但毕竟职务犯罪亦属于《刑法》所规定犯罪的范畴，在《刑法》中直接规定有利于保持法制的一致性，同时职务犯罪直接限制公民的人身自由，由法律予以规定更为合理。
(1)对《刑法》关于追诉时效条款予以修改《立法法》明确规定，限制公民人身自由的处罚或强制措施必须由法律规定，因此，在刑法中对监察机关办理职务犯罪追诉时效进行规定更为合理。通过“刑法修正案”的方式增设监察机关立案调查的时效，符合《刑法》作为规定犯罪与刑罚基本法律的定位，这样使监察立案调查与公安机关等侦查机关立案侦查以及法院受理案件有了相同的法律效果。在《刑法》第87条中增加一款作为本条的第2款，增加内容为“监察机关立案调查职务犯罪适用前款规定”,这样监察立案调查就当然适用刑事追诉时效的规定，也就不会出现监察机关立案调查超过刑事追诉时效案件的情形，解决了监察立案无期限与犯罪追诉有时效的冲突和矛盾。对《刑法》第88条进行修改，增加“监察机关立案调查以后，逃避调查”的内容。这样就明确了监察机关办理职务犯罪追诉时效的延长问题，使监察机关立案与侦查立案具有同样的法律效果和功能，维护了中国法制体系的统一。在《刑法》第89条增加一款作为本条的第3款，增加内容为“监察机关办理职务犯罪追诉期限的计算与中断适用前两款规定”,这样就对监察机关办理职务犯罪追诉时效的计算以及中断问题进行了明确，使监察机关办理职务犯罪追诉时效的计算以及中断有了法律上的依据。
(2)在《监察法》中增设追诉期限内容《监察法》的颁布使监察机关行使职权具有法律的依据，但《监察法》主要是以《行政监察法》为蓝本，以监察机关反腐败职能定位为核心，以国家监察体制改革方案要求为根据而形成，因此，在内容上难免有所疏漏，在《监察法》与其他法律的衔接上，特别是与刑事法律规范衔接上规定甚少，过于原则和抽象，引发诸多问题和争议。作为规定监察机关职能和职责的基本法，笔者认为有必要在《监察法》中对监察机关立案调查的时效问题予以明确。《监察法》第5章增加“职务犯罪立案调查”作为其中的一节，对职务犯罪立案调查过程中涉及的相关问题进行规定。其中，可以对监察机关办理职务犯罪立案调查的时效问题进行规定，可以参考《刑法》第87条至89条的规定，或者直接援引《刑法》法条的规定。虽然理论界批评该种做法，但实现有法可依是当前之所急，可能有其他更好的设计与构想，然此种方法可以为监察实践提供法的可预测性，在一定程度上限定监察委员会工作人员的自由裁量权，为监察工作经验的积累提供原则和方向。在监察法中增设监察立案与追诉时效的关系规定，从监察法的职能、职责定位和立法精神来看具有中国特色。
(3)制定监察法规予以明确尽快出台与《监察法》相配套的法律规范是当前深化国家监察体制改革、加强法治反腐的重要任务。因此，根据立法机关的授权，国家监察委员会针对监察立案与职务犯罪追诉时效的关系，既可以出台综合性的《监察法实施细则》规定该问题的解决方式，也可以制定单行的监察法规予以规定。