域外监察官制度变迁及其镜鉴
作者简介：舒绍福，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授，博士生导师。
文章来源：《行政管理改革》2022年第3期，全文转载，注释已略。
内容摘要：监察官制度源远流长，并不断发展变迁。回溯域外监察官制度发展史，由点到面铺开，大致历经平民监察官、国王监察官与议会监察官三个大的阶段，各自呈现出阶段性特征和制度特色。守住人民性、保障独立性、明晰权力边界以及加强对监督者再监督，是确保监察官制度效能发挥的历史经验。总结域外监察官制度发展的经验得失，以期为中国特色国家监察官制度建设提供镜鉴。
关键词：域外 监察官 制度变迁
2022年1月1日，《中华人民共和国监察官法》开始在我国施行。如何建设有中国特色的监察官制度，将成为在新起点上深化国家监察体制改革的重要一步。监察官制度实际上并非晚近才有的事，回顾中外历史可见，监察官制度古而有之，但又是不断发展变化的。从大的历史进程来梳理和总结域外监察官制度的经验与教训，可以为我国监察官制度建设和发展提供不无裨益的镜鉴。
一、肇始：平民监察官
域外监察官制度始于古希腊著名城邦斯巴达，其监察官制度历经几个世纪发展之后才走向没落。当斯巴达监察官权力逐渐走向顶峰时，古罗马共和国也于公元前5世纪专设了监察官，以分担执政官的部分职权。之后，古罗马共和国更是于公元前339年，通过了《关于建立平民监察官的普布利利亚和菲罗尼法》，“规定两位监察官之一必须为平民，从此平民获得了担任监察官的法定地位”。
斯巴达监察官制度是其政治制度的一大特色。根据莱库古立法，斯巴达城邦形成了双王制。双王分别由斯巴达人的两个古老氏族首领担任，为城邦最高统治者，共同掌管军事事务和祭祀活动。同时，根据该立法还创设了5名监察官，由议事会提名、公民大会以欢呼方式选出。斯巴达由此形成了双王、长老议事会、公民大会和监察官相互掣肘的政治架构。
斯巴达监察官一开始主要来自“贵族及其亲信之流”，且该职位还没有后续真正意义上的平民监察官那么重要，其职责只是监督公民“刮净胡须、遵守法律”，特别是整饬青年公民的风教纲纪与体质锻炼。由于需要重兵劲旅发动战争以巩固对美赛尼亚的占领，大量平民参与战争并成为以平等人自称的斯巴达公民的大多数，平民地位由此大大提高。“特别是在第一次美塞尼亚战争之后，监察官转变为平民利益的代表，它的建立推进了斯巴达的政治分权，增进了斯巴达的政治民主化。”美塞尼亚战争后，监察官制度得以强化，监察官权力也大为加强。“当监察官权力扩大以后，国王出征时往往有监察官随军监督，他们还可以审判国王并在两王族中决定王位继承人。”平民甚至成为公民大会的主要力量，在政治制度和政治生活中的重要性日益凸显，监察官和议事会成员都由公民大会选出，决议也由它通过。监察官的民选制，加上平民也有机会被选为监察官，斯巴达监察官开始真正成为平民监察官，代表着平民阶级的利益。
斯巴达监察官由公民大会在全体公民中选任，拥有多项重要的权力。首先，监察权是监察官当仁不让的权力之一。斯巴达监察官既能监督双王，对双王权力的行使形成强有力的制约，又可以对其他一切官员乃至所有公民进行监督。亚里士多德在著作中就指出五人监察官“监督两王和所有军政人员的一切行为”。随着斯巴达监察官制度的不断发展，监察对象不断扩大，权力不断攀升。“五位一年一选的监察官此时成了斯巴达国家的真正主宰，他们掌管着城邦的主要实权，不仅国王贵族都在其监督之下，对普通公民更可随时以违犯风纪的罪名逮捕直接处死，而强化斯巴达那套特殊制度的重任也主要由他们承担。”斯巴达监察官的监察将社会各层人员都纳入监督之列，这与现代意义上的以行政机构及其人员为主的监察有所不同。其次，监察官具有军事权力。“监察官既属平民，却具有决断军政大事的权力”。监察官随同国王出征，对战争过程中的军事行动是否违背法律、是否合乎传统有定夺权。此外，斯巴达监察官还拥有宗教权、立法提案权、司法权等，他们既是公民大会的召集人和主持人，又能够审判国王和大小官吏，乃至对普通公民具有生死予夺的权力。从历时性维度来看，斯巴达平民监察官的“权力体系存在一个发展演变的过程，早期的权力体系以宗教和军事为主，监督权为辅，后期则以监督权、司法权、立法权为主，军事权、宗教权为辅”。
斯巴达平民监察官限制了王权，代表了平民阶级的利益，团结了公民团体，使得斯巴达政体具有了一定民主精神。对于斯巴达平民监察官的积极作用，亚里士多德指出：“斯巴达民主精神的第二个特征是人民对于邦内两个最高机构分别享有对长老院中长老的选举权和参加监察院作为监察官的被选举权。”斯巴达的监察官既由民间选出，则监察会议便代表着民主政体，而监察官制度使得平民有了均等机会参与城邦大事，或被选为监察官，由此能够使得平民大众对制度和政制都心满意足。“对平民大众而论，则人人都有被选为监察的机会，他们既乐意于监察制度，也就乐意于这一政体了。”不管怎么说，这种效果与影响或多或少总是有益于斯巴达政治发展的。但从公元前8世纪开始，到公元前5世纪，凭借对城邦一切行政人员包括王室在内的执政人员持有监督权和审判权，斯巴达监察官权力日见膨胀，逐渐凌驾于行政机构之上。由此，斯巴达监察官制度又暴露出两大缺点：一是权力过大，容易专断权力；二是容易滋生腐败。在亚里士多德看来，平民监察官权力过大，又因为家境困顿，有可能难以抵挡金钱诱惑而打开腐败之门。“他们既然由全体平民中选任，常常有很穷乏的人当选了这个职务，这种人由于急需金钱，就容易开放贿赂之门”。自公元前4世纪初开始，随着斯巴达土地兼并和贫富分化加剧，之前的普通平民大部分沦为奴隶或农奴，平民人数骤减，公民大会权力式微，王权再次臌胀，斯巴达监察官渐渐失去平民色彩而附庸于王权，从而慢慢淡出了历史舞台。
大概在斯巴达监察官权力不断攀升之际，古罗马监察官制度建设开始提上日程。随着古罗马贵族联合平民驱逐了塔克文及其家族，古罗马王政时代落幕，于公元前 510 年建立了共和国，此后数个世纪古罗马步入了共和国时期。但推翻王政、建立共和国之后，无论是执政官，抑或是元老院，都还是被贵族所把持，平民虽然有权参加公民大会，但实际上并不能同贵族一样享有完全的政治权力，此时的古罗马共和国实质上是贵族共和国。由此在共和国成立之后很长一段时间，平民和贵族在国内爆发了持续斗争。不过，在外部战争的压力下，贵族和平民又合作起来一致对外，齐心协力御敌于国门之外。但随着对外战争时军事战术的重大变化，古罗马贵族的骑兵降为辅助，普通公民的重装步兵则一跃成为主力，这使得平民在国内有了条件和筹码来捍卫自己的权益。经过古罗马平民不懈努力和在国内对贵族的长期斗争，平民在法律上取得了作为罗马公民的全部权利。也正是在平民反对贵族的斗争过程中，古罗马共和国不断增设了国家机构和官职，完善了国家制度。监察官就是平民与贵族之间斗争形成的产物。古罗马共和国于“公元前 443 年设立两位监察官”。在古罗马共和国建设和发展的过程中，平民逐渐取得各种权力，国家高级官职也向平民开放，平民和贵族的紧张关系趋于缓和。如恩格斯所说：“平民的胜利炸毁了旧的氏族制度，并在它的废墟上面建立了国家，而氏族贵族和平民不久便完全溶化在国家中了。”如前所述，公元前339年还通过了有关平民监察官的法律，要求两名监察官之一必须是平民，平民担任监察官获得了法律保障。
古罗马与斯巴达监察官的权责不尽相同。从时间上看，古罗马共和国的“监察官制度从公元前443年到公元前22年一共持续了421年”。刚开始古罗马监察官主要职权是“负责公民和财产普查”，此后权力才不断扩大，还要“负责编制元老名单，掌管国家财产租赁和承包合同，监督社会风尚等”。对公民的调查权和道德监督权、对国有财产和工程的管理权、对元老的遴选等成为监察官的主要权力，由此折射出其地位的重要性。“监察官制作为罗马共和政制的一个重要组成部分，反映了罗马社会的民主性、罗马人的权力观以及道德责任感。它作为古代制度文明的一分子，给后世留下了宝贵的遗产。”
斯巴达和古罗马的平民监察官制度的肇始之地虽然只是在欧洲东南部、地中海东北部以及后来拓展到整个意大利半岛，但这一制度如同古希腊和古罗马文明一样，对整个欧洲文明乃至西方文明都影响颇深。总结平民监察官制度的经验得失，值得肯定的是使得平民获得了政治地位，有机会出任监察官，并且能够以监察权抗衡王权和贵族权力，形成了新的权力结构，体现出一定的民主色彩，但后续随着监察官权力的臌胀，也容易陷入权力专断和腐败的渊薮，由此使得平民监察官逐渐失去本色，走向依附于王权而逐渐丧失监察效能，从而慢慢淡出历史。
二、异变：国王监察官
随着王权在欧洲一些国家的日益增强，尤其是绝对君主制在欧洲特别是法国的发展，国王越来越主动，且渐渐拥有至高无上的权力，成为国家的化身，人民则成为臣民，监察官也变成加强王权的工具，平民监察官异变为国王监察官。
15、16世纪的欧洲正处于封建社会逐步解体和资本主义生产关系形成与发展的变革时期。新兴资产阶级虽然在经济上取代封建地主阶级而占据主导地位，但政治地位依然薄弱，需要借助乃至倚重王权的力量来扫清发展道路上的障碍。正是在这样的过渡时期，一些欧洲国家建立起了强有力的君主专制国家。“国王的政权依靠市民阶级打垮了封建贵族的权力，建立了巨大的、实质上以民族为基础的君主国，而现代的欧洲国家和现代的资产阶级社会就在这种君主国里发展起来。”法国绝对君主制更是成为这一制度的典范。
法国绝对君主专制自15世纪以来渐次发展，到路易十四时期君主绝对权威已经发展到极致。伴随着绝对君主制在法国的推进，监察官制度也在法国成长起来，从临时性的制度安排逐渐转向常规性的制度设置。刚开始，法国监察官只是被指派到地方的众多王命钦差之一种，是临时指派到地方执行诸如征收财税、整顿军纪、整饬腐败等任务的非常设性官员。如《法国专制主义的形成》一书所指出的：“从16世纪或更早一些时候的王命钦差的行列中找到监察官的先辈。”作为王命钦差时期的监察官，主要接受临时性委派任务，造访各地专司监督、司法、财政等监察任务，由此通常以其所承担的职责相应地被命名为司法监察官、财政监察官等。随着对内有大贵族和胡格诺派威胁以及农民起义等带来的内患，对外陷入欧洲“30年战争”的大规模国家混战之中，法国首相黎塞留积极加强国家建设，大大强化中央对地方的控制。为了巩固专制王权，监察官制度开始变为法国社会普遍性的、常规性的制度设计，监察官正式成为国王监察官，由国王任免，官职不得买卖、转让或世袭。
自从法国监察官常规化、制度化之后，更是开始大规模向各地派遣监察官，且监察官的权力也越来越大，覆盖到财税、司法、治安乃至军事等方方面面。其一，法国监察官重要职权之一就是监督税收，行使税收管理权。由于当时法国陷入内忧外患的境况之中，既要结束内乱，又要对外战争，自然要大量消耗国库开支。“面对如此严峻时局，朝廷从17世纪30年代后期开始大规模派遣监察官奔赴各地，监督税收，并不断授与他们各种权力。”监察官从刚开始负责催促征交赋税，到后来逐渐拥趸了地方财政大权，不仅可以征收军队给养税，还开征商业税、财产税，乃至强行贷款给城市，发展到后面甚至就连原本属于地方财政征集的人头税，也从地方转由监察官负责，监察官真真实实成为国王获取财税“得心应手的工具”。其二，监察官具有行政司法和治安等职权。征收税收不可能总是一帆风顺的，相反，拖欠税收、暴露抗税是常有之事。因而为了更好地行使税收管理权和征收权，监察官又被赋予与其税收权相对应的各类案件的审理权、司法权。同时，对于地方出现的暴力抗税、民众起义，监察官还拥有以暴制暴来维持地方治安和社会秩序的权力，行使着治安权。其三，监察官拥有军事权。为了维护国王的绝对权威以及战略意图得以贯彻落实，法国的“中央朝廷将监察官作为控制、管理军队的重要手段之一……其基本使命是以中央特别代表的身份成为各战线法国统帅部的重要成员之一。其地位仅次于总司令官”。此外，监察官还开始掳夺城市自治特权，逐渐拥有城市控制权。监察官通过掌握财税权、司法权等，掠夺城市经济，渗透、干涉甚至最终占有了城市自治特权，从市政选举到候选人提名，再到市政宪章的修改等，统统需要监察官最终批准，由此监察官实现了对城市经济社会行政以至选举的全面控制，将君主绝对专制统治嵌入到城市的角角落落。法国在加强王权和中央集权的进程中，监察官制度作为绝对君主制的政治结构之一部分，从临时性委派到长期性配置，该制度不断得以发展与完善。监察官的任期也不断拉长，从最初任期3年延长为5至10年。每位常驻地方的监察官也不是单打独斗，而是逐渐发展为监察官并配备监察官助理、专业助手和秘书在内的官僚机构，成为君主专制统治极其重要的一环。
英国在实行君主专制、强化王权的过程中，中央也加强了对地方的管理，通过实施治安法官制度来监督地方郡守的权力。英国地方治安法官与监察官的称谓不同，但职能相似。法国政制包括监察制度对德国影响甚大。“30年战争以后，德意志各邦诸侯，无论其邦土大小如何都一样地创立自己统治范围内的专制主义政权。然后，德意志各邦诸侯的这种专制主义都只能算是典型的法兰西专制主义的不完备的摹本。”随着17世纪瑞典成为北欧最强大的国家并确立君主专制政体，君主开始集立法、行政、司法等权力于一身，瑞典国王查尔斯十二世于1713年创设了司法大臣这一皇家最高监察官，国王监察官从南到北、从法国逐渐扩展到斯堪的纳维亚国家。
法国在趋向绝对君主专制过程中，不断加强监管，带来了古罗马共和国后期监察官制度的复兴。其实在古罗马共和国后期，其平民监察官已经开始沦落为国王监察官，法国承袭了该制度的衣钵，将国王监察官制度不断巩固，并继续影响到北欧地区。这也为后续监察官制度在世界范围内的勃兴打下了基础。总结国王监察官的经验得失，值得注意的是监察官成为加强王权、监管地方不可或缺的重要职位。伴随着绝对君主主义的发展，国王监察官有助于全国性税收的形成，加快了欧洲国家迈入资本主义社会，同时也应当看到，国王监察官是王权的附庸，一直是强化王权统治的专制工具。
三、更化：议会监察官
如果说平民监察官和国王监察官所影响的主要还是欧洲国家和地区，点和面都没有铺陈开来，那么议会监察专员则是从斯堪的纳维亚国家逐渐波及到世界各地。议会监察官制度始于瑞典19世纪创设的议会监察专员。这一新型监察官制度自20世纪之后，又逐渐被众多国家所借鉴，并在世界范围内滥觞。虽然在不同国家这一制度的称谓有所差异，但其实质都属于议会监察官。“西欧诸国，英联邦各国，美国的若干州以及日本等亚洲国家和地区也相继效仿，推动了这一制度在世界范围内的逐步展开，时至今日，已有超过120个国家或地区设立了监察专员公署。”议会监察专员开启了监察官的更化之路，使得监察官从先前依附于国王，转为向议会负责，从国王代表转向国家代表，从国王监察官转向议会监察官。监察专员隶属于议会，只对议会负责，独立性特征明显，由此可以更好地行使监察职能，提高监察效力。
现代意义的议会监察专员制度由瑞典创立并发展起来。回溯历史可见，其实早在1809年瑞典就通过新宪法，废黜了绝对专制君主，国王被限权，而议会被赋权。政府不是向国王而是向议会负责，受到议会监督，议会监察专员取代国王的司法大臣专司监察权。从刚开始设立一名司法监察员，到1915年增设一名军事监察员，再到1968年建立起内设三名监察员的监察员公署，至今又由一位首席监察专员加上其他三位监察专员共同组成监察公署，瑞典议会监察专员制度不断发展和完善。瑞典议会监察专员制度也被芬兰、新西兰等国家所效仿，实施后也颇有成效。议会监察都有特定对象，但不同国家监察专员监察对象的覆盖面有一定差异。比如，瑞典议会监察专员监察对象比较广泛，可以“监督法院、行政机关及地方和区域性政府机构及其公职人员和雇员、工作涉及公权力行使的其他个人、公共企业中的官员和雇员等”。从中央政府到市政府机构、从军事机构到法院以及这些机构的公职人员等，都是监察专员的监察对象。但是媒介及其新闻记者、政府内阁或各部部长以及由选举产生的议会议员或市府理事会成员等，不在瑞典监察专员的监察对象范围之内。再比如，奥地利人民监察官将监察对象覆盖到联邦所有行政机构和公共事业单位。英国议会行政监察专员则围绕着“不良行政行为”开展监察，因而政府部门是其主要监察对象，但并非所有政府部门及其行为都被纳入监察范围，如外交行为、刑事侦查活动、特赦行为、地方行政和卫生保健事业等不属于监察专员的监察范围。荷兰监察员被命名为国家监察员，其所监察的领域也比较广泛，行政、教育、科学、外交等都在监察范围之内，但“国王、国务委员会委员、审计院、法院和其他司法机构以及有关国家总政策方面的事务”等排除在外。不过随着监察专员制度在当今世界各国的不断发展，监察对象和范围也有新变化。比如英国监察专员的监察范畴已经突破传统意义上的不良行政，保险、金融和银行等也被纳入监察对象。西班牙甚至在个人和非政府组织设立私人或行业监察专员，这大大扩大了现代监察专员的监察领域和范围。
议会监察专员的选任通常有一定的资格要求和任期规定。例如，瑞典议会监察专员由议会两院投票选出，只接受议会的指示和监督，而当前虽有首席监察专员，但与其他监察专员没有形成隶属关系，而是在各自范围内各司其职。瑞典议会监察专员任期4年，通常连任不得超过两届。英国议会行政监察专员虽由首相提名、国王任命，但还是向议会负责，出现严重违法行为，只有经过议院弹劾后才能被免职。如果没有过错，英国议会行政监察专员终身任职。荷兰国家监察员由议会第二院任命，任期6年。奥地利人民监察官由占据议会议席前三位的政党各推一名出任候选监察官，一旦被任命，则要剔除党派倾向而只向议会负责。监察专员对声望、专业知识、品德等都有较高的要求，往往要求专业能力强、品德高尚的人员担任。
议会监察专员通常拥有受理公民申诉权、调查权、批评、修改行政决定和立法等建议权，以及对违法失职、贪污腐败的官员提起公诉权等。接受公民申诉，保护个人权利免受公共行政侵害，确保公权力对公众负责是监察专员这一角色的主要职能。议会监察专员通过向议会提交年度工作报告，并且根据规定向社会大众和新闻媒体公开工作报告，从而形成威慑力和影响力。
议会监察专员实现了监察官制度在世界范围内的全面发展。总结议会监察专员的经验得失，值得肯定的是这一制度安排在一定程度上是监督公权力运行、守护民众权利和增强民主的力量，也有助于改善立法、促进公共行政走向善治，但也容易出现权力边界被扩大，甚至无所不包、无所不能而最终难逃官僚机构渐趋臃肿和低效的痼疾。
四、域外监察官制度的镜鉴
域外监察官制度从点到面的持续发展，累积了可资借鉴的经验。简单梳理域外监察官制度的历史变迁，至少有以下几点对我国国家监察官建设具有镜鉴意义。
一是监察官唯有守住人民性，才算找对角色定位，从而不违背该制度设计的初衷。古典时期监察官本是出自平民，代表着普通公民的利益，对国王和贵族的权力形成了抗衡与制约。但国王监察官却成为王权的统治工具，助纣为虐，走向了人民的对立面，因而难以走远。作为一种政制设计，监察专员最初始含义是指“人民代表”，甚至还被赞誉为人民的守护人或辩护人，旨在保护人民的权利免受公权力的侵害。“简而言之，监察专员一开始便是以人民代表的定位出现，主权在民思想在此体现得淋漓尽致。”根据宪法规定，奥地利直接于1977年设立了人民监察官，以“人民的律师”名义监督不良行政，维护人民的权益。站稳人民立场，守着人民代表这一角色定位，监察官才算守住了本心和初心。
二是监察官的独立性、公正性至关重要。平民监察官独立于国王和元老院之外，能够与王权和贵族权力并驾齐驱，通过独立行使监察权与司法权等，对国王和贵族形成权力制约。但国王监察官却是国王的仆人和工具，与王权的关系而言，国王监察官没有独立性，而只有依附性。议会监察专员的一大特点是独立、无党派偏向。正因为独立于行政系统之外，不受制于行政力量，监察专员才能以外部监督防止行政权力滥用，发挥出政府内部监督无法达到或实现的监督效果。唯有捍卫监察官的独立性，才能更加彰显出该制度的力度和效度。
三是监察官要有权力边界和有限度的权力场域。监察官行使权力同样要有边界和限度。监察权力的过分张扬，甚或无边无际，自身边界和组织特点的消弭，反而会使自己深陷权力滥用、官僚化等泥沼之中。平民监察官不仅仅拥有监督权、司法权，而且还有立法权、军事权等，这种监督权与立法权、军事权的边界不清或不分，也使得监察官容易滋生出权力专断和权力腐败。国王监察官更是代表着国王，将税收、司法、治安、军事、城市自治等权力都收入囊中，将监督权、司法权、立法权、行政权都集于一身，监督权力、司法权力、立法权力乃至社会自治权力都边界不清。监察专员在各国迅猛发展的过程中，也出现了制度的扭曲与被滥用。有的国家甚至出现私人监察专员、行业监察专员等，将对公权力的监察延伸到包括非政府组织在内的一切组织；有的国家还由被监察对象随意任命自己机构的监察专员。缺乏边界而无所不包，反而意味着该制度活力、生命力正在减效、失效乃至宣告终结。
四是监察官的激励与约束问题不可小觑。平民监察官的政治地位很高，可以与国王分庭抗礼，也可以连续两次拒绝国王的宣召，国王驾临也毋需起身。古罗马监察官被称为“最神圣的长官”，出席重要而隆重的场合有权坐在代表荣誉的“牙座”之上。英国议会监察专员与最高法院大法官、审计长、检察官享有同等待遇。在激励之外，为了解决谁来监督监察者问题，监察专员也会受到新闻媒介、社会公众的监督，而议会或立法机关也能对其实施监督。如瑞典宪法特别委员会可以接受公众对监察专员的投诉，审查监察专员向议会提交的年度报告，还有权建议议会撤销存在严重违法失职行为的监察专员的职位。对监察官施行有效的激励和必要的约束，既能解决动力问题，也能给监察官行使权力套上“紧箍咒”，对监督者实施再监督，从而确保监察官做到清正廉洁、秉公用权。