论政务处分救济的路径选择与制度完善
作者简介：闻梓安，东南大学法学院研究生，东南大学反腐败法治研究中心研究人员；钱小平，东南大学法学院副教授，东南大学反腐败法治研究中心执行主任，博士生导师。
文章来源：《廉政学研究》2022年第1辑，全文转载，注释已略。
内容摘要：监察机关的政务处分权能具有复合性，既在法定的权责内容上体现出准执法性，又与党的政治生活高度关联，体现出涉政治性，因此救济制度的构建应以其复合性为逻辑基点。外部救济机制存在现实的局限与障碍，并非政务处分救济制度构建的适宜选择。内部救济路径有其理论层面和实践层面的独特制度价值，在处分救济上更具合理性与可行性。现行的救济制度仍有一定程度的不足，宜对其作适当的补充完善，增设复审、复核程序的再复核机制、听取被处分人意见机制及其他单位相关人员的参与机制，以期促进政务处分工作的政治效果、法律效果与社会效果实现有机融合。
关键词：政务处分 政治性 救济程序 复审复核
一、问题的提出
《监察法》及《公职人员政务处分法》（以下简称“《政务处分法》”）对公职人员的处分惩戒制度进行了重大改革，由原有单一的行政处分转变为政务处分与单位处分相协调的“二元并行”模式，并延续了与行政处分相同的内部救济思路，对政务处分规定了“复审—复核”的两级救济程序。对此，理论界有不少批评声音。有观点认为，对政务处分仅建立内部救济制度尚有不足，未能体现保护公职人员权益的立法宗旨，应增加外部救济路径予以完善。亦有观点指出，由政务处分的决定机关及其上一级监察机关处理相关争议，结果难免有失公允，应当适度引入外部救济。另有学者提出，相较内部救济，外部救济不仅更能彰显以公平正义和权利保障为核心的法治思维，而且有利于监督监察权力的行使。还有学者则主张，政务处分的法律关系与行政处分有明显的差异，因此对行政处分只适用内部救济的理由并不适用于政务处分，政务处分不应排斥外部途径救济。
上述观点从防止政务处分权异化和法律关系的差异等角度强调增加外部救济的必要性，具有积极的启发意义，但缺乏从政务处分权力属性和制度逻辑变革角度的分析，其合理性仍然值得商榷。本文力图从政务处分权的“复合性”权能角度切入，提出政务处分内部救济路径的合理价值与制度优势，以期进一步深化监察理论基础并为优化政务处分救济制度提供有益参考。
二、政务处分救济路径的选择定位
尽管立法已经规定了政务处分的内部救济路径和方法，但仍存在“外部救济说”的质疑，即使是“内部救济说”也存在着诸多不周延之处。对于政务处分救济路径的选择，应当回归于作为其前提的政务处分权，选择与政务处分权属性相适应的救济路径。
（一）政务处分救济的理论之争
1.渊源基础：行政处分的可诉性之争
在政务处分制度建立前，行政处分是惩戒公职人员违法行为的唯一形式。对于行政处分，受处分的公职人员只能适用内部救济路径，而无权寻求外部救济介入。《行政诉讼法》亦规定，审判机关不受理因“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”提起的诉讼。就行政处分的救济问题，学者们形成了两种截然不同的观点：一种观点支持行政处分的不可诉性，可称为“不可诉性说”；另一种观点对此不可诉性提出了批判，主张为行政处分引入诉讼救济，可称为“可诉性说”。
“可诉性说”的主要理由包括：其一，仅由内部路径进行救济，程序上缺乏必要的中立性和公正性。既面临能否充分保障公职人员权益的疑问，也不能彻底地解决纠纷，还存在滋生腐败的可能。其二，面对警告或罚款的行政处罚，行政相对人不仅能申请行政复议的内部救济，还有权提起行政诉讼，而公职人员对于警告、降低待遇、开除职务等同样影响个人声誉和财产权益的行政处分，则无权提起诉讼，这一权利救济的失衡局面有违《宪法》的平等原则。其三，从更宏观的角度上看，行政处分排斥诉讼救济介入，与依法行政的目标背离，不利于深入推进我国法治政府与法治文明建设。
“可诉性说”彰显了权利保障、程序正义、行政法治等法教义学层面的价值追求，但未获得行政机关与立法机关的支持，其主要原因在于忽视了实践中行政机关与公职人员之间隶属关系的特殊性：行政机关作为公共利益的代表，肩负着集合、维护和分配公共利益的重要任务，与国家立法活动和司法活动相比，行政机关的执法活动更强调效率性，这一效率性目标自然需要在行政管理过程中形成统一意志、实施统一指挥来实现；随着行政机关的执法事务日益复杂、行政工作队伍日益庞大，统一意志和统一指挥的必要性和重要性更为突出。所以，行政管理的高效化、行政领导的权威性和行政工作队伍的执行力不仅在行政机关及公职人员群体内部有着独特的社群意义，还关系着公共利益目标的实现。由行政机关自行处理行政工作队伍中涉及内部政策、内部纪律和内部制度问题的争议，可以促进效率性目标的实现。正是考虑到对被处分人的诉讼救济可能削弱行政机关对组织人事的管理效率和对公共事务的执行力度，甚至出现被处分的公职人员借助诉讼“挑战”行政领导权威的情形，因此行政机关并不希望司法介入到这一领域中。立法机关的意见也认为，现行的内部救济制度能够应对这一领域出现的纠纷，无须引入诉讼救济。
“不可诉性说”立足于“特别权力关系”理论，认为行政机关与公职人员之间构成了一种管理与被管理、支配与被支配的权力关系，行政机关可以限制公职人员的部分权利，公职人员对此负有服从的义务，这一权力关系排除了司法救济的介入。行政处分是行政机关对内部事务的管理行为，行政机关在此领域内有特别的自由裁量权力，司法权不宜介入干涉。最高审判机关也秉持类似的意见。然而，“不可诉性说”在自洽性证成上也存在一些问题。如，特别权力关系理论可能导致受权力支配一方的权利被过度压制，行使支配权力的一方却不会受到有效的法律约束，这与普遍提倡的平等、公正和法治等社会主义核心价值观念不能适应，即便在其发源地的德国也饱受批判，呈现消解衰退之势。此外，为何公法上的特定目的有如此高的优益性，使得需要克减公职人员的权利来保障其实现？这一优益性是否为排除司法救济介入提供了足够的正当性依据？这一优益性与权利保障的价值追求之间的应然边界在哪里？特别权力关系理论显然没有对这些质疑给出有说服力的回应。
2.延续和发展：政务处分的救济路径之争
在监察体制改革过程中，随着《监察法》与《政务处分法》的相继出台，形成了职务违法的政务处分与单位处分“二元并行”模式。尽管政务处分与行政处分具有不同属性，但由于政务处分源自于行政处分，两者具有高度的相似性，如均发生于封闭系统中、处分的类型与适用期限相同等等，因而论者们将之前行政处分可诉性的讨论进一步延伸至政务处分的语境中，提出了政务处分内外救济路径选择之争议。“外部救济说”认为，与单位处分是基于单位对所属公职人员自上而下的内部管理关系不同，公职人员与监察机关之间没有行政隶属关系，监察机关作出政务处分体现的是一种横向的外部制约关系，因而是一种外部惩戒措施，需由外部路径予以救济。“内部救济说”则认为，监察机关基于对公职人员的监督权力，与公职人员之间形成了一种国家机关组织内部的管理关系，因此政务处分与单位处分一样，属于内部惩戒措施，仅应通过内部路径来救济。两种观点根据监察机关与公职人员之间是监督关系还是广义国家组织下的管理关系而做出不同的判断，具有一定的合理性，但由于并未与政务处分权的属性充分结合，相关观点仍然存在值得商榷的地方。监察机关政务处分的对象不仅包括了监察机关以外其他单位的公职人员，也包括了本单位的监察工作人员，此时被处分人与处分决定机关之间有人事上的隶属关系，在这种情形下“外部救济说”所主张的外部制约关系难以成立。“内部救济说”将监察机关对其他机关公职人员的监督也纳入“内部管理关系”的范畴，则无法明确监督处置与单位内部管理、政务处分与单位处分之间的区别，并且使得“国家机关”概念模糊泛化，与国家机关组织及分工原则相悖，“在学理上和实践上都站不住脚。”
（二）政务处分救济路径选择的合理定位
政务处分救济路径的选择，应当以明确政务处分权的属性为前提。不确定事物的特殊本质，就“无从发现事物运动发展的特殊原因或特殊根据”，也就无从进行科学的研究。只有明确了政务处分权的属性，作为手段的处分救济路径与作为目的的各种价值取向之间，才能构建起合乎理性的逻辑关联。本文认为，政务处分权具有复合性特征，既因其法定职权与职责内容而具有准执法属性，又与党的政治生活高度关联而具有涉政治性。
一方面，政务处分因其法定的职权与职责内容而具有准执法属性。一则，《政务处分法》明确规定政务处分制度建立的目的即是“加强对所有行使公权力的公职人员的监督，促进公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业、坚持道德操守”，带有鲜明的公共利益导向和公行政特质。二则，与行政机关的行政管理职能类似，监察机关的监督职能也是一种持续性、主动性的实施法律的活动，通过一定形式的组织工作将权力机关制定的公职人员行为规范落实到各级、各部门、各单位以至每位公职人员，并对公职人员的违法活动作出惩戒，显现出执法活动的特征。三则，作为监督职能中处置权能的重要组成部分，政务处分对公职人员的声誉、薪酬待遇、职级职务等利益直接产生不利作用，与行政处罚行为相类似。与一般的行政法律关系所不同的是，政务处分针对的是“公职人员的遵纪守法情况”这一特殊领域的公共事务，其所形成的利益作用并不直接影响公职人员以外的一般公民、法人和其他组织，而是间接促进公共利益目标在社会秩序、公共福利、经济运行等领域得到实现。
另一方面，政务处分因其与党的政治生活关联而具有涉政治性。这一涉政治性并非代表着与政治领域的各种元素都呈现关联性，也不是只简单的停留在坚持党的全面领导这一基础层面，而是与党内特定领域的政治生活相关，申言之，体现在以下三个方面：首先，公职人员的义务与党的政治要求高度关联。与西方各国强调事务类公职人员应保持超脱于党派斗争的政治中立，不参与党派的政治活动不同，坚持党管干部既是《政务处分法》的基本原则，也是彰显中国共产党治理效能和执政优势的重要支撑，更是党能够在长期、艰巨、复杂的奋斗历程中不断从胜利走向胜利的重要保证。公职人员自觉接受党的政治领导，贯彻执行党的路线、方针和政策，是我国公职人员人事制度中党管干部原则的主要体现。作为一种惩戒措施，政务处分的目的在于监督和约束公职人员自觉履行所负有的一系列角色义务，尽管这些角色义务已经由《政务处分法》、《公务员法》、《事业单位人事管理条例》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等法律法规明确宣示，就其立法表述的用语而言，这一角色义务与纯粹的道德义务和其他法律部门的法律义务都有所区别，义务的具体内涵难以通过法律概念和法律推理来清晰界定，而是需要结合党和国家对公职人员群体的政治要求来理解。由此观之，公职人员的义务体现出鲜明的涉政治性。
其次，监察职权的行使与党的政治任务高度关联。习近平总书记指出，建立廉洁政治，坚决反对腐败，防止党在长期执政条件下的腐化变质，不但是党一贯坚持的鲜明政治立场，更是新形势下党内必须抓好的重大政治任务。在我国，党员占公职人员群体中的绝大多数，健全监督公职人员依法履职、秉公用权的机制，既是全面深化依法治国中的重要法治问题，又是全面推进从严治党中的重要政治问题。监察机关是行使反腐败职能、实现党和国家自我监督的专责机关，反腐败斗争目标的政治性和国家监察体制改革重大实践的政治性，决定了监察权的行使具有涉政治性这一鲜明的特征，也彰显了监察机关区别于其他机关的本质属性。政务处分的创制是加强对公职人员监督和管理的重要制度成果，是对监察权中处置权能的具体化和规范化，因而天然继受了涉政治性这一突出特性。
再者，政务处分的实施与党的政治监督高度关联。一方面，为加强党对反腐败工作的统一领导，构建集中统一、权威高效的权力监督体系，监察机关与党的纪律检查机关实行合署办公，二者不仅在工作人员组成、内设机构配置和领导体制安排上高度重合，而且监察调查权和党的纪律审查权在行使程序上也高度重合——实践中，监察调查与党的纪律审查往往共用相同的立案批准、调查取证、案件审理等程序，只在处置环节体现出明显的界分：对党员作出党纪处分，对公职人员作出政务处分或移送司法机关处理，二者并行不悖。对于具有党员身份的公职人员，如果同时存在违纪行为和违法行为，纪检监察机关只需履行一套办案程序，即可形成执纪审查与监察调查两份案件材料，作出执纪与执法两种性质的处置，政治层面的党内监督与法律层面的监察监督深度结合，紧密联系。另一方面，正如习近平总书记强调，纪检监察机关必须牢记打铁必须自身硬的政治要求，加强政治建设，提高政治能力，深化政治监督，服务于党和国家的政治大局。
因此，政务处分救济制度的构建不仅要考虑政务处分的准执法属性及其蕴涵的社群价值目标，更要重视政务处分制度背后的法治与政治的积极互动关系，将政务处分的准执法性与涉政治性二元复合的鲜明特性作为救济制度构建的逻辑基点，适应其复合属性作出合理的制度安排，才能在实践中发挥良好的政治效果、法律效果和社会效果。
三、政务处分外部救济的可行性阙如
许多学者呼吁为政务处分构建外部救济的制度，以避免监察机关“自己当自己的法官”。其中较有力的主张是将政务处分纳入行政诉讼的受案范围，由司法途径予以救济；亦有学者提出了通过人大监督的方式予以外部救济的方案。尽管学者们提出了外部救济路径的一些积极意义，如更好保障被处分人权益和监督监察权力健康运行等，有相当的洞见，但这些方案或多或少都在可行性上面临现实的局限与障碍，以下分别展开论述。
（一）行政诉讼救济欠缺可行性
对政务处分予以行政诉讼救济的主张在理论界得到较多的支持，不过该主张下诸学者的意见之间又存在一些不同，大体上可分为“重处分纳入说”与“全部纳入说”两种观点。重处分纳入说认为，不宜将所有政务处分措施都纳入行政诉讼的受案范围，只应将对公职人员权利影响较大的撤职、开除等严厉的政务处分措施纳入其中。全部纳入说则主张，仅将部分政务处分措施纳入诉讼救济缺乏足够理由，对所有政务处分措施都应纳入该范围。两种观点在可诉范围上的差异，其实质是面对救济机构独立与人事管理效率的冲突时选择的立场差异：重处分纳入说持较温和折中的立场，全部纳入说则更绝对的倾向救济机构独立。
然而，价值立场上的温和或者绝对，并非救济机制是否适宜可行的关键。从制度的可行性来看，这两种观点都未能切中要害，欠缺对救济机制运行的现实考量。行政诉讼救济之所以不具可行性，在于以下三点现实理由：
其一，司法与政治之间应有合理的边界，司法不应介入政治问题。如前所述，政务处分带有鲜明的涉政治属性，公职人员的行为应否处分的问题更多是一个政治问题，更多依赖政治上的判断。司法机关往往只能在法规范体系内进行法律概念和法律推理的判断，但在政治问题的审查上，司法人员并不具有在知识上的专业性。再加之，司法机关及其工作人员本身也是纪检监察机关监督的对象，尽管随着司法体制改革的不断深化，司法机关及其工作人员独立行使职权已经得到了很大程度的保障，但面对纪检监察机关在政治意义上和法律层面上的相对强势地位，司法机关及司法人员在处理因政务处分决定引起的纠纷时能否保持学者们所期望的独立性，能否建立起超越其它部门的权威性，恐怕也存在疑问。在缺乏足够权威性支撑的情形下，司法部门不处理、不审查政治性的问题，“既是明智之举，也是无奈之举。”因此，“司法必须具有自我克制的能力”，明晰法治与政治之间的界限，对政治范畴内的问题不应进行审查和裁断。最高审判机关的意见也认为，“对于具有高度政治性或政策性、不能或难以进行合法性判断”的案件，各级审判机关可以不予受理。
其二，行政诉讼流程耗时冗长，救济功能有限。从现行《行政诉讼法》对诉讼程序期限的规定看，行政诉讼案件的审理常常是流程长、环节多、时间久。仅在立案审查、文书送达等审前流程，法定期限就长达数周之久，一审程序的审理期限更是长达六个月，如当事人不服，上诉启动二审程序，则往往又需历时数月，若遇到特殊情况需延长审理期限，则耗时更甚。从被处分人提起诉讼到终审判决的作出，可能要耗费十余个月时间甚至更久。关于政务处分决定的纠纷一经进入诉讼程序，则不免久拖未决，使政务处分带来的人事处理陷入不稳定的状态，对监察机关监督处置的工作效率和公职人员所属单位的人事管理造成影响，也与监察体制改革所追求的构建权威高效的监督体系的目标向背离。
支持“重处分纳入说”的论者或许也意识到了这一点，因而主张只将涉及公职人员基本身份关系的重处分纳入诉讼救济的范围中，将轻处分付诸内部救济路径。但学者们却忽视了另一更现实的问题：如果在经历漫长的诉讼程序后，审判机关撤销了监察机关的原政务处分决定，那么被处分人的损害应如何补救？不论是警告、记过等较轻的处分，还是撤职、开除公职等严重处分，都会对被处分人的职级、职务带来不小的影响。在诉讼进行的漫长过程中，被处分人的所属单位很可能已经作出了新的组织人事安排，使本符合晋升职级、职务条件的被处分人无法得到晋升，或被处分人的原职级、职务另有选任。此时对被处分人的损害补救就面临两难的境地：如果坚持恢复对被处分人职级、职务的不利影响，势必对单位的组织人事管理造成困扰；而若不恢复被处分人职级、职务上的不利影响，那么行政诉讼的救济功能则十分局限，被处分人的权益未能得到有效保护。
其三，行政诉讼救济的制度成本较高。现行的《行政诉讼法》将行政诉讼的被告限定于“行政主体”，即具有国家行政职权的机关或组织。虽然政务处分带有准行政执法的特征，但监察机关显然不具有国家行政职权，不属于“行政主体”的范畴，也即无法通过法律解释在现行的行政诉讼体系下增设监察机关为适格的被告。如将政务处分措施纳入诉讼救济，则意味着需要修改行政诉讼体系，并适应政务处分的特点建立一系列配套的运行机制。
重要的是，结合前述政务处分的涉政治性来看，这一制度体系的修改并非诉讼程序的简单扩容，更会牵一发而动全身，不可避免地需要回应“司法部门如何处理政治案件”这一核心问题，甚至需要将政治概念、政治方式和政治过程引入到行政诉讼制度中，对法规范体系的理论逻辑提出挑战，并在法律制度环境内造成一定的负外部性。假设有论者提出的政务处分纠纷案件数量有限这一情形成立，那么由此带来的制度供给成本、制度学习成本和制度运行成本恐怕难与制度效益相匹配；相对的，又假设实际的情形是政务处分纠纷案件数量众多，那么本就紧张的司法资源恐怕也难以应付和消化这些制度成本。概言之，尽管行政诉讼救济的主张有理论层面上的积极意义，但不是一个可行之策。
（二）人大监督救济欠缺可行性
另一种外部救济的构想是通过各级人民代表大会监督的方式纠正不当的政务处分决定，相较于司法部门的诉讼救济，人大监督的救济模式体现出一定的优势。一方面，我国《宪法》明确宣示，各级监察机关都由本级人民代表大会产生，对本级人民代表大会负责，各级人民代表大会天然地具有宪法和法律赋予的监督监察机关的权力和地位。另一方面，正如习近平总书记指出，公职人员“不论做何种工作，说到底都是为人民服务。”各级人民代表大会由选举产生的各界人民代表组成，代表了广大人民群众的意志与利益，整体上也能够代表人民群众对公职人员群体的政治要求及监察体制改革的政治目标和价值取向。由各级人大解决监察权力运行过程中出现的涉及政治方面的问题，不仅于宪于法有据，政治逻辑上也更适宜。
有支持此主张的论者提出，《监察法》为各级人大监督监察机关的工作分别规定了听取和审议工作报告、组织执法检查、询问和质询四种主要方式，其中组织执法检查是监督监察机关是否正确履行职权的最有效方式，各级人大常委会可以通过执法检查的机制从个案层面针对性地监督监察机关，纠正不当的处置决定。亦有论者认为，可以由各级人大组织特定问题调查委员会的形式实现对监察机关的个案监督。这些观点颇具启发意义，但结合各级人大的运行机制观之，在可操作性层面上并不能得到肯定的答案。
首先，从《宪法》文本来分析，各级人大监督监察机关的方式主要是立法制约和人事任命两方面，而非对个案处置的监督。“对国家权力机关负责”也并不意味着确立了各级人大在个案监督层面的普遍权力。已有的研究更是指出，受制于各级人大的议事为主的工作性质和人力、物力、财力方面的实际条件，各级人大不可能经常性地监督个案的处理，人大体制下的个案监督不可能成为一种普遍性的救济制度。其次，即使承认各级人大对监察机关进行个案监督的普遍权力，前述观点提出的个案监督机制也有其不足——执法检查机制需要由各级人大常委会主任会议决定列入年度检查计划才能启动，特定问题调查委员会则需要各级人大的主席团或一定比例以上的人大代表书面联名，经本级人大会议决定才能组织（在闭会期间，由常委会主任会议或一定比例以上的常委会组成人员书面联名，经本级人大常委会会议决定才能组织）——两种监督机制都存在启动程序上的高门槛，都不能应被处分人的申请而当然地及时启动，救济功能由此受到限制。再者，前述观点也同样面临与诉讼救济路径相似的问题：自被处分人被监察机关作出处分决定，到人大启动个案监督救济机制，再到人大完成检查或调查并作出最终决定，这一过程同样耗时冗长，对被处分人职级、职务上不利影响的补救所面临的两难境地同样存在于人大监督救济机制当中。最后，在人大监督的实际效果上，有观点指出，人大监督往往是“整体监督多，具体监督少；柔性监督多，刚性监督少；形式监督多，实质监督少”，使得人大虽有“法律上和理论上的权威性”，但监督效果却十分有限。
另有观点则主张，可以为公职人员不服对其的处分决定，建立准司法性质的外部救济模式，如建立统一的人事争议仲裁制度，或是由独立的委员会进行特别复议。在此基础上，有学者则更进一步提出，在各级人大常委会之下创设常态化的监察仲裁委员会，构建人大体制下的更具时效性的政务处分纠纷解决机制，对政务处分争议作出终局性的裁断。根据其构想，监察仲裁委员会由退居二线的领导干部和人大代表等在政治评价视角和立场上有一定代表性的人员组成，应公职人员对政务处分的复核决定不服的仲裁申请而启动仲裁程序，并在规定的较短期限内作出终局性的裁断。这一构想回应了个案监督机制启动门槛较高的问题，也对化解诉讼救济和个案监督救济耗时冗长的现实障碍作出了积极的探索，体现了救济公正与监督效率之间的价值权衡，但就可行性而言，这一构想同样延续了诉讼救济路径的缺陷——在人大体制下增设常态化的仲裁机制，不仅是对各级人大法定职权的扩张，也是对权力机关与监察机关之间权力关系的新调整，还涉及到公职人员权利的变化——这就意味着这一仲裁机制的设立需要修改《公务员法》、《政务处分法》、《监察法》、《全国人民代表大会组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》甚至是《宪法》在内的一系列法律法规，由此产生的制度供给成本、制度学习成本和制度运行成本可能比诉讼救济路径对行政诉讼体系的修改更高昂，制度落地的现实阻力和实践难度也更大。
综上而言，无论是行政诉讼救济的路径，还是人大监督救济的路径，都存在其现实局限，并不是构建政务处分救济制度的最佳选项，这或许也是立法层面没有选择外部救济路径的重要原因。
四、政务处分内部救济制度的优化完善
理论界对救济路径选择的讨论，往往未能深入问题的关键所在，对内部救济路径的效益和价值也缺乏足够的理解和分析。相较于外部救济，内部救济路径体现出独特的作用和意义，在政务处分的救济上更具合理性与可行性，是救济机制构建的更适宜选择。现行的政务处分救济制度确有一定的缺陷，宜进行必要的补充和完善。
（一）政务处分内部救济的制度价值
对比行政诉讼救济和人大监督救济两种构想对制度实效性、经济性等层面失之权衡的不足之处，内部救济路径具有多维度的优势，更能契合政务处分的复合属性：
其一，在法教义学层面上，政务处分排斥外部救济并非是对法治精神的忽视，也不是对民主、平等、公正等价值追求的背离，而是法治思维面向政治问题的一种理性的克制。尽管有其局限，但选择内部救济路径并不是绝对地意味着缺失了外部救济路径所彰示的各种价值，合理的内部救济机制构建同样也能承载和实现程序公正与权利保障的功能。重要的是，法治思维未必能有效消化政治场域的纠纷，司法不是解决纠纷的万能良方，政治性的问题更宜交给政治层面去处理。对政务处分坚持内部救济路径，将政治问题交由作为政治机关的纪检监察机关消化解决，避免了将政治概念与政治方式带入法教义学场域的尴尬境地，厘清了政治与法律间应有的合理界限。
其二，在制度效果层面上，内部救济程序期限更短，时效性更强，即使出现将不当的政务处分撤销、纠正的情形，对被处分人的权益补救，特别是涉及职级、职务方面的权益补救，也不会对其所属单位的组织人事管理造成太大的冲击，减小了被处分人恢复职级、职务权益的阻力。这在保障纪检监察机关惩戒工作效率和单位组织人事管理秩序的同时，也尊重了纪检监察机关在反腐败工作领域的权威地位，彰显了国家监察体制所内涵的社群利益和价值，契合了构建集中统一、权威高效的监察体系的改革目标。
其三，在制度成本层面上，政务处分的内部救济是监察权在其运行领域内实施的自身救济，建设和完善内部救济制度可以由这一领域内层级较低的立法来实现；而外部救济路径则涉及监察权与审判权、检察权、人大监督权等多种公权力之间的衔接互动关系，需要依靠更高层级的立法。前文已述，无论是行政诉讼救济的主张，还是人大仲裁救济的主张，都涉及对现行法律的较大调整，由此带来的一系列制度成本，与外部救济机制的效益能否相匹配尚存疑问。相较之下，内部救济程序的构建可以主要由监察法规、监察解释和监察机关规章这些层级的立法来实现，无须大量修改现行法律、法规，缓解了对法律规范稳定性的负面效应，产生的制度成本也更低，更具立法上的经济性。
这也是立法上选择了争议较大的内部救济路径的实质性理由。内部救济路径虽久经批评依然有其规范上的生命力，并非在于特别权力关系或内部管理行为说的合理性，而是因其为外部救济具有局限性的领域作出了必要的补充，在现实的法规范体系内为统一法律程序与政治过程、兼顾价值正当与目的合理、平衡制度功能与制度成本提供了一个可供发掘的基点。
（二）政务处分内部救济制度的优化方案
1.政务处分内部救济的问题所在
理论界对现行政务处分救济制度的批评，也不无道理，从程序正义、权利保障和追求政治效果的救济制度基本取向出发，特别是与同为内部救济路径的单位处分的救济制度相对照，监察机关对政务处分的救济程序存在一些亟待完善之处。
第一，平等原则视角下的救济程序差异。从最高监察机关的官方意见看，监察机关作出的政务处分与公职人员所属单位作出的处分，不论是在处分的原则、功能与目的上，还是处分种类、适用情形、裁量规则等实质内容上，都具有高度的同质性，但二者的救济程序构造却有较大差异。
依据《监察法》与《政务处分法》，政务处分措施适用“复审—复核”的两级救济程序，处分机关的上一级监察机关作出的复核决定为最终决定；而《公务员法》等法律法规对单位处分的救济规定了“复核—申诉—再申诉”的三级救济程序：受单位处分的公职人员对单位作出的处分决定不服的，可以先向处分决定机关提出复核，对复核结果不服的，可以向有管辖权限的部门提出申诉，而对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，还可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。
对于因同样的违法行为而被处分惩戒的公职人员，所受惩戒的内容基本相同，但受所属单位处分的人员可以享有更充分的程序性权利，受监察机关政务处分的人员却不能，这显然造成了公职人员惩戒处遇上的不平等，同时也在惩戒主体之间制造了差异，监察机关相比于公职人员的所属单位，在案件调查的措施和权限上更具优势，却在纠错程序上受到更少的制约——既有违反《宪法》确立的平等原则之嫌，也与纪检监察队伍“打铁必须自身硬”，“行使权力慎之又慎，自我约束严之又严”的政治要求不相符合，不利于在体制内外树立起监察机关权力监督的公信力。
第二，公正价值取向下的程序参与缺失。法律程序的公正是排除权力恣意滥用，实现实体正义的重要保障，也为法律决定的合法性和正当性提供重要依据，因而成为法治文明中不可或缺的重要部分。作为程序公正的核心内涵，法律程序应当具有参与性，由受法律决定影响的相对人参与到决定权的运行过程中，不仅创造了决定者与相对人互相了解意见的独立场域，促使决定者作出正确适当的法律决定，也有利于吸纳消解相对人的不满和抵触情绪，使法律结果具有可接受性与公信力，从更高的视角看，程序参与还为相对人的法律地位赋予了“主体性”，尊重了其作为人的尊严。正是在这个意义上，学界普遍将程序的参与性视作程序正义的基本价值与最低限度要求。与此同时，在惩戒问题上重视被处分人的参与性，也给了干部向组织说明问题的机会，为组织准确把握被处分人的思想情况提供渠道，承载着关怀干部、治病救人的政治功能。以《事业单位工作人员申诉案件办理规则》为例，在单位处分的救济程序中，程序的参与性是通过听取意见的机制实现的，申诉人可以向审理人员提出书面意见，申诉案件的审理人员也可以应申诉人的要求听取其陈述意见。
《政务处分法》规定，监察机关在作出政务处分决定前，应当将调查认定的违法事实以及拟给予处分的依据告知被调查人，听取其陈述和申辩，并对其陈述的事实、理由和证据进行核实，记录在案；《监察法实施条例》进一步细化，明确监察机关应当将调查认定的涉嫌违法事实交由被调查人核对并听取其意见。然而，在政务处分的复审、复核的程序中，两部规范均未作出类似的程序参与性规定，对案件调查与审理阶段的相对人参与规则能否适用于复审、复核的审理中，最高监察机关也未作出解释，存在一定的规范空白。
第三，反腐协作考量下的其他单位相关人员参与机制缺失。根据有关规定，受理公职人员对单位处分的申诉、再申诉的单位，应当组成申诉公正委员会对案件事实、适用法规、工作程序等进行全面审议，申诉公正委员会在必要时可吸收其他单位的相关人员参加；而对于监察机关，《监察法实施条例》不仅对复审、复核程序中集体研究决定的程序要求予以明确，还进一步细化规定了调审分离原则与办案工作组制度，基本实现与申诉公正委员会一致的程序功能，但尚缺少对其它单位的相关人员参与复审、复核案件审议的授权性规定。
在实现国家监察全面覆盖的要求下，监察机关的监督处置权与公职人员所属单位的内部监督权存在较大范围的重合，由此产生了二者间的张力，尤其是监察机关的监督处置权与各级人大的人事监督权、司法机关的内部监督权之间的张力。由监察机关以外的相关人员参与到复审、复核案件审议中，既有利于监察机关结合相关人员的意见，更好把握被处分人的违法情况，保障政务处分权的正确行使，也有利于监察机关与其他单位在惩戒工作上的沟通协调，将采用其他惩戒形式更为适宜的案件分流出政务处分程序，缓解不同监督惩戒权力之间的张力，凝聚起反腐败的合力。
2.优化政务处分内部救济的具体方案
基于以上理由，宜对现行政务处分救济制度作三处适当的补充完善，以期更充分实现其制度效益。
第一，对政务处分的“复审—复核”两级救济程序进行扩充，参考单位处分救济的再申诉制度，增设对复核决定的再复核救济：被处分人对省级以下监察机关作出的复核决定不服的，可以根据管理权限对此决定提出再复核。再复核的受理机关依照复核的程序对案件进行审理，并作出再复核决定，该再复核决定为最终决定。
第二，参考监察调查程序中的听取意见机制，对复审、复核程序参与性规定的空白作补充：在复审、复核案件审议中，审议人员应就处分机关作出处分决定的事实和法律依据与被处分人核对，听取其陈述和申辩，并对其陈述的事实、理由和证据进行核实，记录在案。
第三，增加对其它单位的相关人员参与复审、复核案件审议程序的授权性规定：复审、复核机关承办部门进行案件审理，必要时可以听取其他单位的意见，或经审批吸收人大代表、被处分人所属单位代表、有专门知识的人等相关人员参加办案工作组，在案件审议中发表意见。
五、结语
合理构建政务处分的救济制度，既是加强公职人员队伍建设与管理的现实所需，也是国家监察权力得以规范、健康运行的必然要求，更是国家监察体制改革深化推进的必由之路。政务处分带有鲜明的二元复合属性，政务处分救济制度的构建应当以此为基本面向，适应其复合属性作出制度安排。外部救济路径的构想有其理论上的启发意义，但面临较大的现实障碍，不是政务处分救济制度构建的可行之策和适宜选择。内部救济路径更具有理论上的合理性和现实中的可行性，在应然层面与实然层面都更值得提倡。现行监察法规范建立的政务处分救济制度尚有一些缺陷，基于对平等、公正、效益等核心价值目标的追求，应在监察立法层面对救济制度作必要的扩充与完善，增设复审、复核程序的再复核救济、听取被处分人意见机制及其他单位相关人员参与机制，促进集中统一、权威高效的监察体系制度优势转化为治理效能，更好发挥国家监察体制的政治效果、法律效果与社会效果。