基层微腐败的基本特征、生成机理与治理路径
作者简介：肖慧（1981一），女，湖北十堰人，长江大学马克思主义学院副教授，博士。
文章来源：《廉政文化研究》2022年第2期，全文转载，注释已略。
内容摘要：基层微腐败具有腐败性质轻微性、腐败频率多发性、腐败形式内隐性、腐败容忍高度性、腐败影响深远性等特征。微腐败的生成是基层干部思想道德素质不过硬、体制机制不完善、腐败亚文化传统以及社会转型的大环境共同导致的结果。基层微腐败的治理事关人民群众对党和政府社会治理成效的满意度。加强基层微腐败治理，需要优化思想教育机制，突出基层微腐败的源头治理；强化权力监督约束机制，夯实基层微腐败治理的制度保障；构建政群信息互动机制，强化基层微腐败治理的民众参与；完善社会力量参与机制，提升基层微腐败治理的自治水平。
关键词：基层；微腐败；治理
基层微腐败也称基层“亚腐败”或“非典型腐败”，其在腐败层次和腐败程度上往往低于严重性腐败行为。但微腐败在本质上也是以权谋私和对公权力的滥用，是对公共利益的侵犯。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层微腐败问题。在十八届中央纪委二次全会上，习近平总书记特别指出：“要坚持‘老虎’‘苍蝇’一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。”在十八届中央纪委六次全会上，习近平总书记做出推进全面从严治党向基层延伸的战略决策。在党的十九大报告中，习近平总书记提出“加大整治群众身边腐败问题力度”，在十九届中央纪委五次全会上，习近平总书记再次强调：“要持续整治群众身边腐败和作风问题，让群众在反腐‘拍蝇’中增强获得感。”
由此可见，基层是全面从严治党的“最后一公里”，基层微腐败治理事关人民群众对党和政府社会治理成效的满意度。当前新的发展时期，通过对基层微腐败的特征和生成机制的深入分析，有利于我们切实把握基层微腐败成因及其演变规律，并提出有效预防和惩治基层微腐败的治理之策。
一、基层微腐败的基本特征
基层微腐败是基层工作领域腐败现象的典型表现形式。深入剖析微腐败的具体特征，对于正确认识微腐败具有重要意义。我们可以从微腐败的腐败性质、腐败频率、腐败形式、腐败容忍度及腐败影响五个方面予以分析。
（一）腐败性质轻微性
微腐败，从表面上看，是一种轻微型的腐败。腐败程度较轻是其最典型的特征。这个“微”主要表现在以下几个方面：一是基层公职人员所涉情节较轻，如党政人员接待群众态度冷漠、“摆脸色”，为“清”而不“亲”的庸政、懒政、怠政，有时人们很难把这些行为与腐败关联起来；二是乱用公权力的行为较小，如下乡检查工作时接受单位的一点土特产、一盒香烟等，人们比较容易忽视它的存在；三是损害程度比较微弱，如刻意隐瞒群众关心的重要事务，拒不履行告知义务等。近年来，尽管微腐败中也有小官巨腐的情况发生，但总体来说，微腐败常被认为只是工作、作风上的小毛病，以小贪小腐的形式存在于基层战线的日常工作中。
（二）腐败频率多发性
腐败频率多发性是指微腐败行为广泛存在于各行业、各领域中，呈现出易发多发、量多面广的特点。“基层权力相对集中、资金相对密集、监管相对薄弱的单位和领域腐败问题易发多发，群众反映强烈。”乡镇和农村干部成为基层微腐败发生的主要对象。而资金相对密集的三农领域和扶贫领域以及监管相对薄弱的派出所等单位成为基层微腐败发生的主要领域和单位。某些基层干部或利用职务之便违规套取或冒领扶贫资金、三农补贴、土地征收补偿款；或在帮人办事时吃拿卡要，接受服务单位宴请及礼品；或借助手中的权力违规为亲朋好友谋福利，充当黑恶势力的保护伞，以低风险、多频次换取高收益和更多利益。
（三）腐败形式内隐性
党的十九大报告指出：“当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂。”“严峻”是指腐败的压力依然存在，“复杂”则是指腐败行为的形式很多，且越来越呈现出内隐性特征。一是巧隐形，腐败行为由“硬腐败”向“软腐败”转变。一些干部并不直接贪污受贿、收受财物，但懒政庸政思想严重，对于群众的合理诉求，相互推诿，拒绝办理。“不贪不占，啥也不干”“廉而不勤，勤而无效”成为新时期微腐败的真实写照。二是悄侵占，腐败行为由公开转为私下。吃拿卡要等腐败行为逐渐减少，但挪用侵占、虚报冒领、假公济私、优亲厚友等行为日渐增多。三是伪装扮，腐败行为被穿上合法化的外衣。一些基层干部打着人情交往、礼尚往来的幌子，进行着微腐败的活动，将腐败的时间点前移或者由事前转为事后。
（四）腐败容忍高度性
腐败惩治反映了人们对微腐败的态度，即腐败行为在多大程度上可以不受到惩治或被视为正当。人们对微腐败的这一主观评价与客观环境紧密相关。社会上微腐败越严重，人们对其容忍度越高，其行为被认为是正当的几率越高。而人们对微腐败行为的容忍度越高，微腐败行为也将越严重，基层微腐败治理的难度也将越高。当前，人们对微腐败还缺乏清醒地认识，基层群众对腐败的容忍度普遍较高。许多群众对基层干部收受烟酒等现象感到习以为常，甚至有些群众还会主动给为其办事的基层干部送礼品、现金红包或购物卡等以示感谢，以实际行动助长了微腐败行为，成为基层干部微腐败的“合谋者”。同时，监管部门对待微腐败的态度也有些暧昧，也在一定程度上助推了微腐败的滋生。
（五）腐败影响深远性
微腐败虽然在腐败层次和腐败程度上远低于一般腐败行为，但因为其发生在基层，群众直接耳闻目睹，影响范围更加广泛。一方面，微腐败恶化政治生态。党的执政基础在基层，工作重心在基层，最突出的矛盾问题也在基层。根据递罪原则，对于现存的多个、连环的错综行政行为，一旦第一个环节存在违法违规行为，此后的每一个环节都将自动采取制度性护短的决策和行动，从而使侵权劣举在连环谎言的包装与护卫下顺利实施，由此无限度地侵害弱者。因此，基层微腐败的发生，将引发一系列连锁侵权效应，表面上影响的是基层的政治生态，实际上影响整个政治生态。另一方面，基层微腐败侵蚀党在基层的执政基础。虽然基层干部职位不高、权力有限，但他们依然是党和政府形象的代表。从近几年查处的基层腐败案件看，基层微腐败主要集中于惠农补贴、土地流转、精准扶贫、“三资”管理、新农村和棚户区改造等与基层群众利益密切相关的事项。其结果直接侵害的是广大人民群众的切身利益，损害的是党和政府的形象和公信力，影响的是党在基层的执政基础。
二、基层微腐败的生成机理
基层微腐败的滋生，有思想、机制、文化和环境等多方面的原因，是主客观条件共同作用的结果。
（一）干部思想道德素质不过硬是微腐败滋生的主观条件
内因决定外因。微腐败的滋生首先是基层干部思想出了问题。一些基层干部不注重自身思想锤炼和道德修养，导致世界观、人生观和价值观出现偏差，理想信念发生滑坡。他们错误地以为基层工作辛苦，待遇比较低，偶尔接受一些馈赠，只要不是自己主动张口要的，便不是腐败；还有些基层干部把宴请和馈赠作为一种潜规则，对腐败行为心存侥幸，认为大家都这么做，我也这么做，法不责众。殊不知所有的大贪都是从小贪开始，个人私欲若不受节制，就会变得为所欲为，最终走向腐败的深渊。微腐败行为实质上折射的是部分基层干部自身思想道德素质薄弱的现实。
（二）体制机制不健全是基层微腐败滋生的制度因素
基层微腐败的滋生与我国现行的政治体制机制有密不可分的关系。权力导致腐败。绝对权力导致绝对腐败。长期以来，政府在运用公共权力时，都是“人治”与“法治”并存。在基层，这种情况更加突出。基层干部虽然权力不大，却是实实在在的权力，在事关群众利益的审批、资源分配、民生福利等事项中拥有绝对的话语权。而对于在现行法规中暂时无法找到合理依据或法律没有明确的事项，基层干部以言代法、以权代法的现象更是时有发生。
基层绝对权力为微腐败的滋生提供了空间。而监督制约机制的欠缺又进一步助长了微腐败的风气。当前，我国对基层权力拥有者和使用者还没有建立起强有力的制约和监督机制 。部分基层干部利用监督制约机制的漏洞，采用“变通”的方法以权谋私；还有些基层干部刻意逃避群众的监督，在村（居）务、组务公开中搞形式，落实“一事一议”时走过场，导致程序规范虚设，决策信息不透明，剥夺了群众对身边重要事务的知情权与参与权。
（三）腐败亚文化传统是微腐败滋生的文化基础
基层微腐败的产生与中国腐败亚文化传统密切相关。腐败亚文化本质是腐败者或潜在腐败者认同的关于腐败的认知、意识和价值观念，如等级观念、泛滥人情观等。中国几千年的封建文化是催生腐败亚文化的土壤，其中蕴含的 “关系本位”文化和人情文化又是催生微腐败的温床。当前，在基层，“有关系走遍天下，没关系寸步难行”已经成为一种潜规则。人们根据关系的亲疏来分配资源，将关系视为资源并不影响人们的道德认同。相反，如果不顾关系执意而为反而会遭人诟病。
除了关系文化，人情文化也不容忽视。这种“人情”表面上指人与人的感情，实则是用来馈赠对方的一种资源，是一种附回报义务的给予，同样是一种变相的、隐性的交易，且这种交易不仅仅体现在金钱上，更体现在权力、地位、机会获取上。很多人将人情作为一种长远投资，希望通过今日的馈赠、宴请让对方背负“人情债”，继而为以后向对方提诉求时对方不好意思拒绝奠定基础。而接受馈赠、宴请的也自此背负“人情债”，以后碍于“情面”不得不以他种渠道的回馈来“还人情”，进而引发大量行贿受贿、以权谋私以及官商间的寻租行为。以人情为幌子达到赤裸裸的工具性交易目的在一定程度上肆无忌惮地存在于基层社会现实之中，成为基层微腐败滋生的特殊成因。
（四）社会转型是微腐败滋生的环境条件
除了经济、政治和文化原因，中国社会转型期的宏观环境也为基层微腐败的滋生提供了环境支持。当前，中国社会正处于转型期。经济政治结构、文化形态、人们的生活方式、心理结构和价值观念都发生着深刻变化。旧的社会体制已经瓦解，新的社会体制尚未建立，整个社会处于相对混乱的状态，缺乏合理的伦理规范，为微腐败的滋生提供了环境支持。亨廷顿对社会转型期腐败滋生的原因进行分析时指出：社会转型之所以滋生腐败，主要在于三个方面：第一，现代化使社会基本价值观念发生变化， 社会活动主体的行为既不遵循现代规范，又不受制于传统规范;第二，现代化过程中产生了新的财富和权力;第三， 现代化在政治体制方面要求强化管制间接地为腐败提供了机会。结合中国转型期基层现状来看，惠民补贴、扶贫救济、低保社保、征地安置等大批财源和权源的出现，为基层微腐败准备了丰富的物质资源。同时，社会管理向社会治理的转变才刚刚开始，社会自治水平还很低下，基层权力相对集中，社区（村）的社会组织还未成为对抗基层干部政权的有效力量。这些因素都容易导致社会资本的蜕变和畸形利益网络的形成，诱发微腐败的发生。
三、基层微腐败的治理路径
基层微腐败治理是基层社会治理的应有之义，对于维护党和政府的形象，增强党和政府的公信力，营造良好的社会风气具有重要作用。它是一项系统工程，需要顶层设计、整体推进，从思想层面、制度层面和行动层面，建立科学合理的配套机制，全面编织治理的大网，让微腐败无处可藏。
（一）优化思想教育机制，突出基层微腐败的源头治理
基层微腐败的滋生，在内因层面，是党的基层干部思想素质的滑坡。因此，基层微腐败治理，首先要从源头上打消基层干部微腐败的思想，强化基层干部“不想腐”的自觉。
一是加强基层干部的理想信念教育。引导基层干部自觉加强马克思主义理论的学习，坚定社会主义和共产主义的理想信念，坚定为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心，自觉树立“以群众利益为重、以群众期盼为念”的工作理念，把为群众办实事、办好事作为自己的行动指南。
二是加强基层干部的纪律教育，把深入学习《中国共产党党内处分条例》《中国共产党问责条例》等党章党规党纪作为基层干部理论学习的必修课，保证纪律教育的常态化开展。同时，发挥反面教材警示教育的震慑作用。对于查结的基层干部违纪违法案件，及时在本地区本部门本单位开展警示教育，以案明纪，以案说法，增强震慑。
三是强化“不想腐”的舆论引导。坚持网上网下、内网外网、传统媒体和新兴媒体相结合。通过微博、QQ、LED显示屏、橱窗报栏、宣传板等多种渠道开展微腐败教育引导活动，构建立体化的宣传网络，营造“不想腐”的文化氛围。
（二）强化权力监督约束机制，夯实基层微腐败治理的制度保障
党的十九大报告明确指出，要全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争，不断提高党的建设质量。基层微腐败的治理，也必须加强制度建设，完善制度保障。
一是坚持预防为先，规范基层权力使用约束。在制定和完善微权力运行流程、微权力监督流程、规章制度统一上墙、政务公开监管体制的基础上，建立基层专项资金监管机制。把审计工作力量和重点延伸至乡镇、社区和村落，重点查处基层土地征收流转、拆迁改造、集体“三资”、惠民补贴、精准扶贫、低保社保等专项资金的管理使用情况，加大审计结果公开力度，增强财务监督的精准性和有效性，做到早发现、早提醒、早查处，将基层微腐败遏制在萌芽状态。
二是强化党委职责，以监督考核倒逼责任落实。基层微腐败的滋生与基层党组织全面落实从严治党主体责任不力紧密相关。因此，基层微腐败的治理还必须强化党委职责。为此，要科学制定基层党组织全面落实从严治党责任清单，强化基层党组织履行全面从严治党责任情况的监督检查，严格落实下级党委（党组）定期向上级党委、纪委报告主体责任落实情况制度，对落实全面从严治党主体责任不力的党组织予以相应处分，必要时启动问责程序，追究相关领导和责任人的责任，以监督考核倒逼责任落实。
三是强化纪委监督，构建和落实纪委巡视监管机制。基层纪检监察机关要加大对基层主体责任、监督责任和职能部门监管职责落实情况的巡察力度，重点围绕农村“三资”管理、基层干部庸政懒政、乱作为或不作为等微腐败治理内容，开展深入巡察。同时，针对基层纪律审查受人情关系干扰较大的特点，加强纪律审查力量整合重组，在基层推行“联组执纪”“交叉执纪”等方式，着力消除人情干扰。
（三）构建政群信息互动机制，强化基层微腐败治理的民众参与
社会治理是一门科学，必须抛弃官本位思想和人治思想，要从命令走向协商、从单项走向合作、从强制走向引导，要保障群众的知情权、参与权、监督权，推动群众支持并参与到社会治理中来，在征求民意、讨论沟通的过程中化解纷争、达成共识。微腐败的滋生，与信息不公开、民众知情权和监督权被损害有直接关系。因此，微腐败治理，作为社会治理的重要方面，也必须创新方式，完善政群信息互动机制，发挥民众的参与、监督作用。
一要提高政策、信息的发布与公开力度。信息公开制度是保障人民群众知情权完整性的重要制度，其核心功能是解决人民群众政治监督过程中的信息不对称问题，提高监督的针对性和实效性。各单位、各部门要通过建立规范的信息公开制度，推进政务公开、村务公开、厂务公开，扩宽广泛听取民声、民意的渠道，增强民众知情权、参与权和监督权的保障。
二要构建完善的信访举报保护和奖励机制。要充分发挥微博、微信、QQ等网络平台的作用，建立方便快捷的信访举报渠道，并通过构建相应的举报奖励机制，鼓励民众参与到微腐败监督中来，形成内外监督的强大合力。
三要加强基层自治制度的宣传推广，增强市民群众的权利意识、法治意识、责任意识和公德意识，使民众迅速成长为监督的中坚力量，为基层微腐败治理奠定坚实的基础。
（四）完善社会力量参与机制，提升基层微腐败治理的自治水平
微腐败本质上是权力侵害权利。关于如何避免“权力侵害权利”，启蒙思想家洛克、孟德斯鸠、卢梭主张“以权力制约权力”和“以权利制约权力”；托克维尔主张“以社会制约权力”，其核心是构筑政治国家与公民社会的张力结构。因此，微腐败有效治理，必须发挥公民的作用，丰富和扩张公共空间，使其成为制约和促进政府职能发挥的新的力量。
一是积极推动基层自治组织职能回归。当前，我国基层自治组织社区居委会、村委会的职能逐渐被行政事务性工作所取代，自治权利被弱化，为基层微腐败创造了可以操作的空间。要有效发挥它们在民主决策、民主管理、民主监督中的作用，就必须厘清它们的职责清单，划清“行政权力”与“自治权力”的界限，明确哪些属于社（村）居委会需要依法履行的职责，哪些属于协助政府完成的工作，以更好地履行其职能。
二是着力培育和孵化一批基层社会组织。基层微腐败的有效治理必须形成一股可以与腐败势力相抗衡的力量。培育和孵化基层社会组织，如百姓议事会、百姓服务团等，让其参与到事关百姓利益的各项具体事务中，一方面可以促进基层实现自我管理、自我教育和自我服务，提升市民群众自治的水平，另一方面也可以有效约束基层微腐败行为，从体制机制上杜绝微腐败的发生。
三是积极推进基层社会自治、德治和法治的融合。微腐败治理是一项系统工程，单纯依靠自治也是不够的。只有把自治、德治和法治有机结合，自治的效力才能最大化发挥。而实现基层社会治理中的“三治融合”，关键在于创新一整套让社会力量有序参与的体制机制，让民众在参与中表达，形成共识；在参与中提升自我效能感和议事水平，形成“有序参与，有效治理”的良性循环。因此，积极搭建社会组织参与社会治理的平台、加强社会组织的话语权建设，完善政府和社会组织的合作机制也成为基层微腐败治理的重要思路。