蒋来用：行贿人“黑名单”制度的功能定位与实现

行贿人“黑名单”制度的功能定位与实现

内容摘要：一般认为行贿人“黑名单”制度有诚信建设、信息公开、惩处威慑功能，但这些观点在逻辑性、公平性和合法性方面都存在不足。理论研究上的模糊性往往造成对现实问题认识的迷乱和不足。在制度功能实现的过程中，人们担心行贿人“黑名单”作用十分有限、个人信息会被滥用、信用功能演变成审批功能、惩戒功能易走偏变异。笔者认为，促进清廉建设、维护公共利益、强化道德规制是行贿人“黑名单”制度应有的三大功能，但要将这些功能发挥出来，需要增加行贿人“黑名单”的功能模块、扩大信息内容和运用空间、提高行贿人“黑名单”使用效率和质量、防止行贿人信息资料被滥用。

关键词：行贿；行贿犯罪档案；黑名单；资料库；功能

行贿人“黑名单”是为了国家权力机关反腐败需要建立的对受到法律和纪律处罚后的行贿人在市场准入、资格资质等方面进行限制的制度。这一制度具有惩戒性，与具体企业和个人的利益直接相关，因而受到社会的广泛关注，同时也引起了人们的担忧和质疑。2021年1月，十九届中央纪委五次全会工作报告提出探索推行行贿人“黑名单”制度。2021年9月，中央纪委国家监委与中央组织部、中央统战部、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院联合印发了《关于进一步推进受贿行贿一起查的意见》，再次提出探索推行行贿人“黑名单”制度。在这项制度建设和完善过程中，有必要从理论上对其功能进行充分论证，对现实中人们的顾虑进行认真分析和回应，充分阐释该制度推进实施的合理性与必要性，有效发挥该制度的功能作用。

一、文献综述与问题提出

行贿人接受法律和纪律的惩处后，社会对其惩戒并没有结束。有关权力机构发明和构建了行贿人“黑名单”这样的“软性惩罚”机制对行贿人资格资质等权益进行限制。与法律和纪律的惩罚不同，“软性惩罚”限制措施比较多，但一般并没有法定的强制性手段保障，执行和实施的组织或机构具有多样性，而不仅仅是极少数权力机构，实施的结果却对行贿人及其相关行为主体影响很大。目前有关行贿人“黑名单”的研究文献已经不少，但专门从功能定位角度进行的研究甚少。有关行贿人“黑名单”功能的论述和观点呈“碎片化”地散布在大量的文献之中，但基本可分为诚信建设、信息公开、惩处威慑三类。

诚信建设说。不少人认为“行贿犯罪档案”俗称“行贿黑名单”。虽然二者名称不同，但都是以行贿人违纪违法受到查处后的信息为基础建立信息库，并在市场准入、资格资质等方面对行贿人进行限制的制度。行贿人“黑名单”或“行贿犯罪档案”被当作失信惩戒制度和守信褒扬机制的一部分，成为社会诚信建设的重要内容受到纪检监察机关、司法机关等实务部门的高度重视。最先探索行贿人“黑名单”制度的是宁波市北仑区制定的《行贿人资料库管理办法》，之后最高人民检察院制定的《关于受理行贿犯罪档案查询的暂行规定》《关于行贿犯罪档案查询工作的规定》等，第一条都规定了促进社会诚信体系建设的内容。行贿犯罪档案查询作为市场诚信体系建设的一项具体措施也曾经常出现在始于2005年的全国治理商业贿赂专项工作文件和领导讲话中。当前一些地方纪委监委正在探索建立行贿人“黑名单”制度及配套支撑体系，将其与干部任用、政治荣誉、市场准入、银行贷款、信用评级、生产经营、限乘高铁及飞机等制度有效衔接；对群众反映强烈的，坚决纳入严重失信行为名单并快速实施联合惩戒。从诚信建设角度对行贿人“黑名单”制度进行阐释的研究也不少。有的提出，按照一定标准将特定的行贿信息归集处理，形成对行贿人具有约束和惩戒功能的系统，就是行贿人“黑名单”或者行贿犯罪档案查询系统，这些制度从广义上是社会诚信系统的组成部分，其工作总的目标是建立全社会诚信廉洁体系。有的认为行贿犯罪档案查询具有廉政价值和市场价值，包含公平价值和诚信价值。有的认为行贿犯罪档案查询机制是促进诚信建设的一项重大制度创新。有的直接将行贿犯罪档案查询归为“信用服务模式”，认为它属于“失信约束制度”。有的认为行贿人“黑名单”是失信惩戒名单的简称。行贿犯罪属严重失信行为，将其列为信用信息很容易得到道义上的支持，不会产生过多的争议。有的考虑到行贿人“黑名单”制度执行和实施的有效性，认为社会信用体系是建立“黑名单”制度和市场退出机制的土壤。

信息公开说。行贿人“黑名单”或行贿犯罪档案查询系统是供各行业、各领域查询使用的信息平台。查询行贿人信息本身就是一种信息公开的方式，是识别行贿人进而对其进行惩戒的前提。有的认为把采用贿赂手段从事不正当竞争的人员依法曝光，为社会各行各业进行相关查询搭建资源平台，可以使行贿者付出应有的代价、承担应有的风险。这种信息公开方式曾受到党和国家领导人的高度重视。2012年4月20日，时任中共中央书记处书记、中央纪委副书记的何勇在中央治理商业贿赂领导小组第九次会议上的讲话中强调，要“发挥行贿犯罪档案查询系统、不良行为记录等违法违规实行信息披露制度的作用”，突出行贿犯罪档案查询系统信息披露的功能。不同的司法机关采用不同的方式推进行贿人信息公开工作。检察机关建立了行贿犯罪档案查询制度，采用“申请—受理—审核—提供”的方式对外有限制地公开行贿人的信息，透明度比较低。有的认为这一做法过于保守，因此建议最高人民检察院应公开行贿犯罪档案查询工作情况，以消除公众对制度有效性的疑虑，让公众相信制度和参与制度建设。人民法院采用裁判文书网的方式将行贿犯罪与其他犯罪的裁判文书在网上公开。截至2020年8月30日18时，中国裁判文书网裁判文书上网公开累计1.2亿份。中国裁判文书网的确发挥了推动司法公开的重要作用，让法院和法官有了敬畏，司法公正状况明显改善。但对于犯罪人信息公开问题，有的学者明确提出了反对意见，认为刑事裁判文书网络全面公开与我国应当建立、也正在探索建立的犯罪记录查询系统产生了直接和剧烈的冲突，“正当性和合理性的欠缺”导致“整体司法效益的削减”，并将此举称为“无知者无畏”。

惩治威慑说。很多研究认为行贿人“黑名单”是反腐败的重要制度安排。比较典型的观点就是从理性经济人的假设出发，认为该制度通过限制行贿人参与一些活动减少其行贿机会，降低了行贿方通过行贿获得收益的可能性，压缩了违法行为的生存空间，使其不想行贿、不愿行贿。一般人都认为行贿人“黑名单”制度的主要功能是通过震慑力来阻碍和预防行贿腐败，是对“围猎者”的有力震慑。但个别研究从惩治腐败的角度认为，该制度是打击腐败行为的有效手段。行贿人“黑名单”到底是否具有惩治和预防行贿的效果，以及如何发挥这种效果，关键看“黑名单”制度具体如何设计。一般来说，行贿人“黑名单”只是对已经查处并做出最后定性处理的行贿行为的记录留痕、归档保存、呈现运用的形式，并不能发现新的行贿线索，因而不具有惩治功能。但是，如果通过法律法规和制度的方式规定，行贿人有自首、检举揭发他人职务犯罪行为的，一经核实就将其从“黑名单”中删除，这个制度就将具有新的功能：行贿人为了减轻或逃避自己的责任，可能会提供一些职务腐败线索，这对于打击腐败应该是有积极作用的。这时行贿人“黑名单”就具有了打击和惩治腐败的功能。

以上三种观点从不同角度阐释了行贿人“黑名单”制度的功能，都具有一定的合理性，但在逻辑性、公平性和合法性上显得都有些不足。“诚信建设说”将行贿人“黑名单”制度作为诚信体系建设的一部分，逻辑上存在一定的瑕疵。诚信指的是诚实守信，诚实即坦诚而不说谎，信用即讲信用而不违约。诚信作为经济伦理起源于商品交换，主要运用在商业活动尤其是借贷关系中。马克思引用图克的观点认为：“信用，在它的最简单的表现上，是一种适当的或不适当的信任，它使一个人把一定的资本额，以货币形式或以估计为一定货币价值的商品形式，委托给另一个人，这个资本额到期后一定要偿还。”行贿人“黑名单”制度设立的原因并不是行贿人不讲诚信、不守承诺、违约等，而是因为行贿人为了谋取不正当的利益违反了法律和纪律规定向受贿人提供了贿赂。在行贿策划、实施、调整、完成的整个过程中，行贿人一般都非常讲“诚信”，尤其在期权腐败中，受贿人对行贿人高度信任。如果行贿人是信不过、不讲诚信的人，受贿人一般不会也不敢冒着风险帮其谋取不正当利益。正是基于对行贿人的高度信任，受贿人认为收受贿赂安全保险，才答应和帮助行贿人实现其不正当目的。因此，从诚信角度来解释行贿人“黑名单”的功能，以增强社会诚信作为理论基础来解释对遭受法律纪律处罚之后的行贿人再次进行权利和资格限制这一事实，无论是在逻辑上还是在情理上都说不过去。“信息公开说”突出行贿人“黑名单”制度的信息公开价值。一般而言信息公开是针对公共信息而言的，而不是针对个人信息而言的。人们都希望获得更多的公共机构的信息，从而保障知情权、参与权、监督权等权利的实现，但都希望不要泄露个人隐私和秘密，期望国家对个人信息给予最大限度的保护。也正是因为此，随着网络通信、大数据、人工智能等技术的迅速发展，面对个人信息外泄风险不断增大的现实，各国法律都纷纷加强了对个人信息和数据的保护。如果理论上不将行贿人的信息合理确定为公共信息就予以公开，无论采用提供查询还是采用网上公开的方式，可能都会存在合法性不足的问题。“惩治震慑说”从遏制行贿这个正义事业角度来解释行贿人“黑名单”的作用和价值。如果将其功能作此界定，必须要有法律或者行政法规作为依据，因为“黑名单”制度是对行贿人资格、资质的限制，也就是对其获取利益机会的限制和剥夺。但实践中的做法却没有法律依据。例如最高人民检察院实施行贿犯罪档案查询是以自己制定的规定作为依据的。其他部门对行贿人的资格或资质限制也一样是通过本单位或部门的规定实施的。在依法治国不断强化的环境下，这些做法存在很大的违法风险。与其他违纪违法行为不同，行贿人和受贿人具有共生性，往往是构成贿赂行为不可缺少的双方。如果是为了增强惩治震慑效果，有效阻遏贿赂发生，就应当对行贿人和受贿人实施同等严格的处置。但目前建立“黑名单”仅仅对行贿人的资格资质等进行限制，而对受贿人不采取类似的限制措施，其公正性、公平性理由需要从理论上予以解答和阐释。

二、对行贿人“黑名单”功能实现的担忧

理论研究上的模糊性往往造成对现实问题认识的迷乱和不足。任何制度都具有积极的功能，同时运用不当也会产生负面的效果。行贿人“黑名单”虽然针对的是数量极少的行贿人，却深受社会关注。人们担心这项初衷甚好的制度在实施过程中出现功能缺位、错位和越位的风险，侵害企业和个人正当权益。要将行贿人“黑名单”制度建设和运用好，有必要从问题入手，将人们普遍存在的担忧研究清楚，以便在制度设计和调整的过程中充分考虑到可能出现的风险并及时予以排除，将制度的正常功能充分显示和释放出来。现实中，人们对行贿人“黑名单”制度实施和运用主要有以下四种担忧和顾虑：

担心行贿人“黑名单”功能十分有限。这是人们基于最高人民检察院行贿犯罪档案查询系统运行多年效果不佳而产生的担忧。行贿犯罪档案查询系统建立之后，虽然查询人次比较多，但真正因为有行贿记录而受到市场限制、制裁的单位和个人极少。据统计，2006年至2011年，全国检察机关共受理行贿犯罪档案查询139万次，被处置单位1983家，被处置个人3075名[19]，平均每年大约331家单位、513名个人被处置。从2012年2月全国联网查询平台建立到2014年11月，全国检察机关共受理行贿犯罪档案查询434万次，涉及单位579万家，个人791万人。有关部门和业主单位只对经查询有行贿犯罪记录的单位2090家和个人2426名进行了处置。2012年2月到2014年11月，平均每年约739家单位、857名个人被处置，虽然比2006年至2011年期间增加不少，但处置率占查询率的比例仍然非常低，分别只有0.036%（单位）、0.031%（个人）。2015年全国检察机关共受理行贿犯罪档案查询次数大幅增加到362.9万余次，但处置行贿犯罪记录的单位只有928家次和个人817人次。与两年前的平均数相差不大。查询量上百万次，但真正受到处置的单位和个人数量很少，说明全国检察机关提供无行贿犯罪证明较多，而提供有行贿犯罪证明极少。之所以出现这个现象，有人认为大部分行贿行为构不上犯罪，没有记入行贿犯罪档案。另外一些企业特别是中小企业通过变更企业名称或者法定代表人的手法来规避查询。除“黑名单”数据信息较少以及行贿人规避制裁之外，很多行贿人受到刑法、纪律的处罚后，参与和从事投标、采购、贷款等活动的竞争能力严重削弱，动力愿望已经不足，有的因为正在服刑而完全被剥夺了资格。只要将法律和纪律用足，对行贿人的惩处充分有力，采用“黑名单”方式第二次进行处置的意义并不太大。2002年基层检察机关之所以探索行贿人“黑名单”制度，主要是因为对行贿人查处和惩处受到很多的限制和约束，是“没有办法的办法”。行贿人“黑名单”制度相当于是在对行贿人第一次打击不力的情况下的一种补救措施。一旦对行贿人的打击和惩处力度加大之后，“黑名单”中的行贿人数量短期内会增多。但从长期看，随着打击力度增大并持续保持，“黑名单”中的行贿人数量将出现边际递减。也就是说，当对行贿的打击力度增大到一定程度之后，行贿人的数量不会继续出现大幅度增加。加大惩治力度，用好用足纪律处分、政纪处分、刑法处分等处理措施，同样可以对行贿人的资质、资格、荣誉等予以剥夺和限制。行贿人从事有关领域经营活动的能力将大不如前，有的甚至到了没有必要再进行限制的程度，如取消其在某种行业或领域的经营资质，相当于这些行业和领域对行贿人予以排斥。惩处和预防措施更加有效运用，将增加行贿的成本和风险；“放管服”等改革深入推进，行贿的空间将会缩小。随着这些综合措施的有效运用和实施，行贿人数量必然会不断变少，行贿人“黑名单”中的信息数量也将变少，其惩戒功能发挥将更有限。目前的行贿人“黑名单”制度的主要功能是借助对行贿人资格、资质等方面进行限制产生的不利后果来吓阻行贿，但并不能直接有效预防腐败，更难以有效发现和打击行贿。因此，与其将大量资源和力量投入行贿人“黑名单”建设和维护管理，不如直接加强对行贿的惩治和预防。

害怕个人信息资料被滥用。行贿人“黑名单”会造成他人隐私受到侵犯，这是普遍存在的担忧。行贿信息都是很不光彩的负面信息，不论是接受社会申请查询，还是直接在网站上公开供社会查询，这些都是信息公开的方式，必然会泄露行贿人的私人信息。大数据、自媒体技术等又为信息散布和传播提供了便捷的工具。行贿人的个人信息在网络空间大量暴露，任何人都可以使用和运用，这将给行贿人及其近亲属带来巨大的精神压力和安全风险。实践中，行贿人“黑名单”录入的信息不仅仅是行贿人的信息，有的还将其他相关人员的信息录入其中。如检察机关在录入行贿犯罪档案时还录入行贿人家属信息。受贿行贿互为一体，有行贿必然有受贿，公开行贿人的生效裁判文书等信息资料也可能同时公开受贿人、证人等主体的信息。有的学者就提出检察机关录入信息存在范围可能过宽的问题，认为是否需要通知相关被录入主体，是否允许其提出异议等，都值得考虑。正是考虑到行贿人信息查询公开可能造成的负面效应，检察机关将采集的信息最后确定为行贿犯罪，缩小了信息的采集面，也减轻了社会对相关信用信息被滥用的担忧。中国裁判文书网将犯罪人的裁判文书在网上公布之后，引起学界的强烈反响。党的十八大以来，社会主义法治进程提速，对网络安全、数据安全和个人信息保护的要求迅速提高，《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等多部重要法律2017年后相继施行。这些法律对个人信息和数据提供强有力的保护，收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、删除等个人信息处理行为已经受到严格规范和限制。在依法治国大力推进的背景下，群众的法治意识和权利意识不断提高，探索建立行贿人“黑名单”制度受到的质疑难免会增多。

忧虑信用功能演变成审批功能。一些人担心行贿人“黑名单”制度影响中国经济发展，一定程度上是受“腐败是经济的润滑剂”这种错误观点的影响，认为行贿人“黑名单”制度虽然有效遏制了行贿，但会影响私营企业投资和经营。但大量反腐败实践表明，尤其是中共十八大以来的反腐败充分证实“腐败是经济的润滑剂”的观点并不成立，恰恰是反腐败才能促进经济持续健康发展。其实另一种原因，即行贿人“黑名单”可能成为新的行政审批，会对企业和个人生产经营造成影响，倒是值得特别注意。在最高人民检察院推行行贿犯罪档案查询制度不久，就有基层检察干部指出“不能脱离检察院职能去搞行政审批类型的制度，否则就可能有违法、越权之嫌”。行贿人“黑名单”制度需要有三类主体相互配合才能运行：一是负责信息录入、整理、存储等管理工作的平台建设和运维主体，如纪检监察机关、司法机关等；二是查询主体，即有关公共机构、私营企业、社会组织和个人；三是处置运用主体，主要是有关监管机构和组织，它们实施联合惩戒，在市场准入、资格、资质等方面对行贿人进行限制和处理。在实践中，平台建设主体与处置主体合二为一，建设主体可以对行贿人的资质、资格等直接进行处置，处置行为就会变成资格预审等工作的必需程序，就会具有行政审批的功能。行贿犯罪档案查询制度建立初期只具有查询功能，检察机关明确不干预、不参与对有行贿犯罪档案记录的单位或者个人的处置，但查询使用量很低，后来逐步将犯罪档案查询作为重大工程招投标、大宗物资采购供应、信贷等工作必经程序，还要求相关单位书面反馈查询信息处置的结果。企业参加投标、贷款，个人为了求职就业等，必须提供无行贿犯罪查询结果证明。如果没有这个证明，就不具有参加相关活动资格。有的地方检察机关认为出具了查询结果告知函，就“为企业到外省竞标创造了条件”。其实这种“条件”就是一种隐性的但却具有实质性的审批程序。对于县区一级而言，纳入行贿人“黑名单”中的行贿人相当少，并不足以惩戒本地的行贿人。例如深圳市罗湖区人民检察院2006年建立行贿犯罪档案查询库，当年只录入3起该院立案侦查并经法院作出生效裁判的案件，到2010年库里只有15条行贿犯罪案件信息。县区一级基层检察机关提供行贿犯罪查询，绝大多数是为企业和个人提供无行贿记录的证明，为他们进行无行贿记录的“背书”。2007年深圳市罗湖区检察院受理查询申请5起，分别是企业参与云南昆明以及重庆工程招投标所需；2008年受理查询申请5起，除个别增加新的企业外，还是2007年来申请查询的企业。这些申请查询的企业都是因为要参加相关的招投标程序，招标方要求投标方出具所在辖区检察机关提供的无行贿犯罪记录的证明。这一做法其实是给企业增加了义务和负担。实践中有的企业为了减少麻烦和负担伪造查询结果，如陕西省榆林市高新区道路绿化工程招标过程中，有14家园林企业伪造检察机关行贿犯罪档案查询回复函。有的地方在行政服务中心设立专门的行贿犯罪档案查询窗口，有的采用防伪标志与查询条形码结合等措施防止伪造行为。但如果采用信息公开的方式，可能事情变得很简单，成本会很低，招标组织方上系统一查验，很快就可以判定投标方的预审资格，完全没必要让企业和个人提供查询结果告知函，也就可以从根本上避免伪造事情的发生。但因为系统建设权与处置权紧密结合，简单的事情最后却弄得很复杂。行贿人“黑名单”不论由检察机关建设还是现在由纪检监察机关建设，只要建设主体与处置主体合二为一，都存在将这个制度作为前置审批程序的可能。当前一些地方纪委监委开始探索建立行贿人“黑名单”制度，规定“企业老板在工程项目领域评先评优，必须征询纪检监察机构意见”。企业是否具有投标等资格，需要纪委监委审核，出具文件材料证明，不然就不能参加竞标等经营活动。这些具有审批性质的做法无疑会引起企业人员的担忧。但如果不将行贿人“黑名单”作为招投标等工作的强制性程序，花大量资源和人力用于建设、维护和管理的系统就可能因很少有人查询使用而成为摆设。因此建立和完善行贿人“黑名单”制度面临多重两难选择的问题。

担忧惩戒功能依据不足易走偏变异。行贿人“黑名单”具有信用体系具有的联合惩戒功能。一处失信，多个主体都将依据信息查询结果对行贿人进行资格限制和行为约束，让其处于不利地位，使其利益直接遭受损失。行贿人“黑名单”是对行贿人行为资格、资质和能力范围的限制，虽然不是对其现实利益的剥夺，但会导致其获利机会的减少或丧失。这种限制是全方位的，对行贿人的心理、行为将产生重大影响。例如，在经济利益方面，参加招投标、政府采购、签订合同的机会可能会被限制；在政治方面，当选人大代表、被推荐为政协委员、入党、参军、担任公职等机会可能不再享有；在社会生活方面，一段时间可能不能购买高铁、飞机票，出行变得困难。根据修改后的《立法法》，只有法律或者国务院的行政法规、决定、命令才能设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。但实践中，相关的机构和组织通过自身的规定选择运用“资格罚”，而不是通过法律法规进行强制规定，立法层次较低，作出规定容易且比较随意。如建筑业、医药业、律师业等行业协会通过自己的章程和制度就可以禁止行贿人进入；最基层的检察机关就可以制定规定不让行贿企业和公司参加投标采购经营活动。一些部门和地方将对行贿人作出更多的限制和约束作为全面从严的标志。对于地方和部门的不适当的甚至违反法律的规定，法律救济程序和措施较少，因此人们担心行贿人“黑名单”会成为无限扩大的“资格罚”。人们不仅在空间上担心“资格罚”适用范围无限延伸拓宽，而且在时间上担心“秋后算账”录入以往信息太多。从实践来看，行贿人“黑名单”制度不仅仅针对该制度实施之后的行贿人，而且还适用于该制度实施多年之前的行贿人。如最高人民检察院规定将1997年刑法修订实施以来人民法院裁判的个人行贿、单位行贿、对单位行贿以及介绍贿赂犯罪录入行贿犯罪记录系统。因此，有人认为这种做法有违“法不溯及既往”原则。也有人认为行贿人“黑名单”、行贿犯罪档案查询制度违背了“一事不二罚”原则，对行贿人进行二次处理。对从事特定行业为生存基础的行贿人而言可谓是相当严厉的，代价也是很大的，缺乏对归正者必要的保护。

三、行贿人“黑名单”功能定位的理论性阐释

无论是从辨析和厘清各种观点和论述而言，还是从解释各种质疑和担忧角度来说，当前对行贿人“黑名单”的功能定位都有深入研究的必要。制度是为了调节和规范各种利益关系需要而做出的安排，有效的制度建立在合理性基础之上。缺少合理性基础的制度，因为难以为社会大众自觉认同和遵循，就很难形成相对一致的行动，最后执行将会面临很大的问题。不同的功能定位决定不同的政策走向。深入研究和分析各种利益关系，准确定位制度的功能，全面考虑和回应各方的利益考虑和关切，这是制度构建的重要内容和环节。如前所述，从诚信建设、信息公开和惩治震慑三个角度来解释行贿人“黑名单”制度的功能在理论上存在不足，对实践中的质疑也难以作出有效的回应，需要另辟蹊径来架构新的理论框架。笔者认为清廉建设、维护公共利益、强化道德规制是行贿人“黑名单”制度的三大功能，也是解除实践中对行贿人“黑名单”制度各种顾虑的理论基础。

促进清廉建设是行贿人“黑名单”的首要功能。从当前查处的大案要案来看，相对于20世纪的腐败案件，贿赂犯罪大幅上升且已经占了相当大的比例。贪污、挪用等腐败样式虽然在低层级公职人员中仍然占一定比例，但在大案要案中却明显下降。可以说，从查处的大案要案来看，已经很少有贪污、挪用类的腐败，大多数是贿赂型腐败或者含有贿赂的复合型腐败。贿赂犯罪比重上升，社会危害性越来越大。正是由于腐败犯罪形态发生显著变化，中共十九大以来行贿受贿一起查的反腐政策才反复得到强调，对贿赂行为的打击力度明显加大。1949年3月5日，毛泽东同志在中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上的报告中非常有预见性地指出：“可能有这样一些共产党人，他们是不曾被拿枪的敌人征服过的，他们在这些敌人面前不愧英雄的称号；但是经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击，他们在糖弹面前要打败仗。我们必须预防这种情况。”随着法律制度健全完善、技术发展进步、信息公开透明、管党全面从严等治理方式的成熟有效运用，采用贪污、挪用等方式进行的腐败很容易被发现和查处。但采用贿赂这种隐蔽的方式却比较难发现或者被认为难以发现。在物质生活条件较差的时期，为了温饱和生活需要而贪污、挪用公款公物的行为可能较多，但在物质生活条件大幅改善之后，腐败的方式也相应发生改变，行贿受贿则变得突出起来。从世界反腐败实践发展变化来看，贪污、挪用往往是个体性行为较多，具有比较纯粹的贪利性。但贿赂犯罪则比较复杂，容易与政治问题搅在一起，常常具有团伙性、集团性特征，对经济、社会和政治生态的破坏力极大。行贿作为“糖衣炮弹”的重要形式，侵犯了公务行为的廉洁性，严重破坏清廉的社会政治生态。遏制行贿是清廉建设的需要，而清廉建设是保持经济社会和政治秩序稳定的一个重要基础和前提，因此需要借鉴一切有效的手段和方式来打击行贿，不断纯洁和净化社会和政治环境。社会的现代性决定了社会的高风险性，我们所处的社会已是风险社会，不确定性因素增多，需要健全完善的社会诚信体系来增强个体行为的确定性和可预期性。社会诚信体系的完善有助于遏制行贿行为。从各国诚信体系发展过程看，诚信的内涵和外延呈现不断扩大的趋势。现在诚信已不再局限于商品贸易和货币借贷活动中遵守合同约定、信守承诺的狭窄领域，边界在不断扩张，似乎一切经济问题和管理问题都是信用问题。违反法律法规和严重背离社会道德规范的不良行为也成为失信记录的内容。诚信管理成为国家治理和社会管理的重要手段和方式，发挥的作用越来越大，这是现代化发展不可逆转的趋势。一些破坏社会管理秩序、违反法律法规、挑战社会道德底线的行为不断被纳入诚信体系联合惩戒范围。行贿人信息虽然并不是欠债不还的失信行为，但借助于诚信体系所具有的联合惩戒功能，却可以对清廉建设造成严重威胁的行贿人形成强大威慑，对其他人也会产生强烈的预警效应。通过诚信管理的方式来治理行贿，是治理行贿的新模式和新方法。行贿人“黑名单”对推动诚信体系建设同时具有一定的作用，但这只是该项制度附带性的、非主要的功能，这项制度的主要功能应是遏制行贿滋长蔓延，推进社会清廉建设。

维护公共利益是行贿人“黑名单”制度的第二大功能。每个人在社会生活中都扮演着不同角色，必须承担一定的社会责任和公共义务，这是人的社会性所决定的，也是社会共同体存续发展所需要的。行贿行为是对公共权力的亵渎，是不履行社会责任、违反社会义务的行为，严重破坏社会秩序，损害了公共利益。行贿人“黑名单”制度是建立在人们对行贿普遍存在厌恶的社会心理基础之上的公共政策，保护公共利益是其应当发挥的重要功能。发现、调查和处理行贿行为是由个别权力机关单独或协同完成的，其权力具有独享性和排他性，其他机构和个人不得分享。行贿人“黑名单”制度的实施则需要依靠多个主体的共同参与和配合，参与的主体越多，其功能发挥越充分。对行贿人资格资质限制和权益机会的剥夺具有社会集体性，是众多社会组织的联合行动，而非一家或几家权力机构的约束制裁。集体共享和联合惩戒是行贿人“黑名单”制度的重要特征。这些参与主体之间多半是平等的关系，很少有权力隶属关系。虽然法律制度对行贿人“黑名单”运用作出了规定，但对是否运用和如何运用，这些主体具有相当大的自由裁量空间。众多的机构和组织以及人员能够自觉地配合实施该项制度，其动力机制不是“为我”的利益驱动，而是“为他”的共识和自觉，即为了维护社会共同体安全和利益。保护公共利益这一目的也决定了行贿人“黑名单”制度可以作用的空间范围。行贿人“黑名单”制度只能限定在足以保护公共利益的范围内，而不能无限扩大其惩戒适用的领域和范围，不能对行贿人合法权益做过多的限制。为了实现维护公共利益目的，公共机构调查处理行贿人形成的信息具有公共属性，应当归属为公共信息的一部分。因为搜集的信息不仅仅有行贿人的信息，还有公共机构的经办人员、受贿人等信息，这些信息应区别对待，运用在行贿人“黑名单”制度中需要做不同的处理。在行贿之风比较盛行的情况下，公共机构的廉洁性遭受严重侵蚀，迫切需要加强对公共利益的保护，“黑名单”中的行贿人信息的公共属性就会受到更多重视，社会愈要凸显其作用和价值。因此，行贿人“黑名单”中的信息可以通过查询等方式公开，具有正义性与合理性基础。行贿人危害公共机构廉洁性的行为引发人们的担忧，人们有必要了解这些信息并采取合法的措施防止类似行为的发生。了解和辨别行贿人及其行贿可能利用的方式手段，判断行贿腐蚀的风险领域和对象，这是社会公众的权利，也是肩负廉洁性建设的公共机构及其人员的责任。只有充分了解行贿信息，才可能有针对性地提高防治行贿的能力和水平。但为了公共利益而限制或者剥夺行贿人权益必须以法律和行政法规为依据，必须经过合法程序。同时应当为行贿人合法权益保护提供救济程序和保障措施，对不合法录入的信息要及时删除和改正。

强化社会道德规制是行贿人“黑名单”制度的第三大功能。行贿行为是违法违纪的行为，也是一件可耻的背离社会公共道德的行为。道德，是衡量行为正当合理与否的心理标准。只涉及个人、内心、家庭、私密关系等私人领域的道德，称为私德；涉及政治及社会公共领域的道德，称为社会公德。社会公德是社会共同体所必需的品德，但很多人私德与公德并不区分，往往只注重个体与个体之间的互动是否合情合理，是否符合私人之间的情义，是否符合“礼尚往来”的规则，而较少以国家、社会、政治、法律等公共领域的道德为标准。行贿就是为讲人情、徇私情而漠视或牺牲公德的典型表现。行贿往往都是从吃请、送礼等人情往来开始的，都以私德私情作为合理性基础，以人情世故、礼尚往来为由头。行贿本来是一件十分可耻的事，但因为有私德作为支撑，有人情作幌子掩护，行贿人并不觉得行贿羞耻，反而理直气壮，甚至将其当成一种本事和荣耀。在少数人的行贿“示范”下，社会公众逐渐混淆了私德与公德的界限，也渐渐地不觉得行贿是一件丢脸的事情，甚至接受不行贿是“死脑筋”“不转弯”等错误观念，行贿之风因而不断滋生蔓延，不想、不愿行贿的人也被裹挟而行贿。行贿是世界各国各地区法律制度惩处的不良行为，也是社会道德规范制裁的重点对象。在对行贿人进行法律处罚、纪律处分、政务处分、行政处罚之后，还要对其联合惩戒，在资质、资格、荣誉、机会获取等方面进行限制，不是因为行贿人违约不讲信用，而是行贿人不讲公德。社会是相对稳定的“互动模式”，人们在互动过程中不断建构创新互动关系，同时受到这种互动关系的制约和限制。人们使用各种不同的“标签”和“符号”对个体的行为进行道德识别和判定，构建多种机制维护社会公德，增强社会道德的约束力和控制力。行贿人采用违法违纪的方式损害社会利益而获取不正当利益，因而受到了社会道德的否定性评价。行贿人“黑名单”就是社会互动的一种形式。行贿人的信息长期记录和保存在否定性清单中并可以被随时查询，通过贴“标签”并联合予以抵制和排斥的方式，不断强化行贿可耻的共同道德观念。其他社会成员从行贿人名誉扫地、得不偿失的后果中深受教育和触动，从而不盲目跟风随流，主动抵制行贿歪风，自觉维护社会道德秩序。社会道德机制有效发挥作用，才会降低违纪违法犯罪的惩治成本。除了法律、纪律之类的成文规范，社会还存在大量的不成文规范，其中很多就是社会道德规范。社会的廉洁性不仅仅需要刚性的法律法规制度维护，同时需要社会道德机制来保障。行贿人“黑名单”制度兼有二者的功能，对公德的建立和维护会产生积极的作用。

四、有效发挥行贿人“黑名单”制度功能的对策

增加行贿人“黑名单”的功能模块，扩大信息内容和运用空间。评价一个信息系统的效用主要看系统运用的效果和使用的频次。一般而言，使用频次很高表明现实对系统的需求量大。需求强烈决定了供给的必要性，因而有建立和加强这种信息系统的必要。有的系统使用的频次不多，但运用的效果非常显著，表明系统的功能强大，能够产生有效供给。要提高行贿人“黑名单”系统的功效，制度设计要考虑合理性和科学性，同时要具有前瞻性。首先，可以考虑增加打击行贿的功能模块，建立行贿人资料库或信息库。行贿人“黑名单”制度具有记录行贿人信息并提供信息查询的功能。这个制度一般不具有发现和打击腐败的功能。但实践中，有的地方将其作为打击贿赂犯罪的工具进行设计，赋予其惩治功能。如宁波市北仑区曾规定对行贿人自首、检举揭发他人职务犯罪的，一经核实就将其从“黑名单”中删除。这种“立功有奖”的制度设计，可以激励行贿人检举揭发其他职务犯罪行为，对于打击腐败是有帮助的。建立后台性质的行贿人资料库或信息库是为行贿人“黑名单”制度发挥惩治功能提供配套支持。行贿人资料库或信息库是不对社会公众开放的信息平台，汇集了所有的行贿人信息。只有将部分符合法律和行政法规规定的行贿人信息筛选出来后才能放入“黑名单”之中。进入“黑名单”的行贿人如果具有检举揭发其他人职务犯罪等立功情节的，可以从“黑名单”中退出到资料库或信息库中，社会无法通过查询方式获取，但其信息并不删除。一旦具有立功情节的行贿人再次出现行贿、向多人行贿等情形时，就可以根据资料库或信息库中的信息对其进行从重处罚，将其再次拉入“黑名单”。适应大数据、人工智能等技术运用的要求，需要将所有行贿人的身份证号、统一社会信用代码、手机号等信息作为必须录入的内容输入到系统中。这些信息不向社会公开，按照统一的数据格式录入，留存在行贿人信息库或资料库中。这些信息有利于比对分析，可以很快发现单位行贿人的股东、高管等通过注册新公司、借壳等逃避联合惩戒的行为，也可以很快发现向多人行贿、多次行贿、单笔或者累计行贿数额较大的行贿人，然后将这些行贿人纳入“黑名单”。借鉴海外追逃的做法，通过网络方式将“黑名单”中的行贿人点名道姓向社会公开，引起相关单位和个人注意和防范，对行贿行为形成人人喊打的氛围。其次，丰富录入信息，扩大录入信息范围。除行贿犯罪信息之外，是否将受到纪律处分、政务处分、行政处罚的行贿信息都纳入其中，理论界争论较多。有人担心录入的信息太多太广影响大，不可控因素多，因而将行贿人信息限制在很窄的范围，如最高人民检察院的行贿犯罪档案查询系统。该系统信息录入限定在法院作出生效有罪判决、裁定的范围内，虽然最大限度地保证了谨慎性和合法性，但是容易使该机制落入对法院判决的简单重复。有人认为选择查询行贿犯罪行为还是行贿行为，实质上取决于什么样的价值取向。合理的价值取向是对没有受到刑罚处罚或者虽然受到刑罚处罚却不思悔改的行贿人进行资格、诚信方面的制裁。笔者认为，为了保护公共利益的需要，行贿人“黑名单”中收集的信息不应局限于行贿犯罪信息，还应包括经过权力机构规范认定的有关行贿的纪律处分、行政处罚、政务处分的非罪行贿行为信息，如人民检察院撤案决定认定的行贿行为，人民检察院不起诉决定认定的行贿行为，人民法院生效判决、裁定认定不构成犯罪的行贿行为，纪检监察机关、公安机关查处但没有移送人民检察院的一般行贿行为。再次，要对行贿人信息分别进行处置。检察机关行贿犯罪档案查询告知函设计简单体现为“有行贿犯罪记录”或“没有行贿犯罪记录”，没有行贿类型、行贿手段、行贿数额、所受处罚等具体信息，因而仅仅依靠查询结果无法对行贿性质严重性进行衡量和判断，不能合理地、有区别地实施资格、资质等方面的限制。因此有必要根据行贿性质的严重程度将信息分为不同种类，每一类分为不同的等级。如行贿犯罪作为一大类，可以分为四级：一级为免予刑事处罚的轻微行贿行为；二级为判处五年以下有期徒刑或拘役的一般行贿罪；三级为处五年以上十年以下有期徒刑的严重行贿罪；四级为判处十年以上有期徒刑或者无期徒刑的特别严重的行贿罪。种类不同、等级不同，运用行贿人“黑名单”时的限制措施和时限就不同。最后，扩大行贿人“黑名单”的运用空间。适应国际反腐败的要求，持续搜集、整理、研究其他国家和地区行贿企业和个人的信息，将其纳入行贿人信息库或资料库之中，作为打击跨国行贿犯罪和国际反腐败合作信息情报共享的重要数据来源。将受贿人信息纳入信息系统。行贿和受贿是“一对一”的共生关系。一般而言，有行贿就有受贿，构成受贿则必有人行贿。因此有人主张将司法机关查实的行贿行为都录入查询系统中并提供对外查询。根据当前贿赂犯罪成为腐败重要形式的情况，需要采取有力措施推进行贿受贿一起查，查了之后的结果也应该同等公平处理使用，对受贿人和行贿人都应实施资格、资质等方面的限制。因此，有必要将行贿人“黑名单”和行贿人资料库或信息库更名为贿赂“黑名单”和贿赂资料库或信息库。

提高行贿人“黑名单”使用效率和质量。行贿人“黑名单”要发挥好其功能作用，另一个重要方式就是持续保持相当数量的使用频率。从实践来看，很少使用的信息系统，往往是一种摆设和巨大的资源浪费，最后因为长期投入产出比严重失调而终止运行。要增加行贿人“黑名单”的使用量具有较大的难度。因为这项制度是纯粹为了维护公共利益和社会公德而建立的，记录的全部是企业、个人行贿的负面信息，并不会给企业和个人产生资源和好处，也带不来便捷、舒适的体验和享受，相反可能是一种负担和风险。因此，各类社会主体很少主动查询和自觉运用行贿人“黑名单”。纯粹为了公共利益和公共道德而设立的制度，必须依靠组织的强制力来推进和保障，而不能主要依靠社会主体的自觉来实施。行贿行为破坏社会公共道德，所有公共机构都有职责和义务推动清廉建设，因此都必须结合实际将行贿人“黑名单”制度与自身管理衔接。政治性公共机构直接掌握和运用公共权力，对廉洁性的要求更高，更应当将行贿人“黑名单”制度嵌入自身管理规范和程序之中，需要通过立法、执法等方式强制性地在政治机关中运用行贿人“黑名单”。但行贿人“黑名单”的强制性推行必须通过法治的方式，在招投标、政府采购、银行贷款、公职人员录用、干部提拔选用等方面对行贿人进行限制，必须要有法律和行政法规作为依据。法律和行政法规之外，任何机构和主体不能自行制定规定和制度限制行贿人的资格和资质。纪检监察机关、巡视机构等可以向各部门、各行业提出清廉建设要求，但不宜直接对行贿人资格资质、市场准入等作限制性规定，而应通过监督检查的方式，督促和监督各部门、各行业、各单位将法律和行政法规中的限制性规定落到实处，依法依纪对不落实的部门、单位进行问责和处理。行贿人“黑名单”制度要具有生命力、渗透力和影响力，仅仅依靠政治力量推动是不够的，还必须得到各类社会主体的支持和配合。行贿人“黑名单”在非政治性领域推行具有其自身的特点和规律。行贿损害的主要是公德而不是私德，行贿人普遍借用人情关系、礼尚往来等私德为其违纪违法行为寻找正当性支撑。行贿人“黑名单”的限制功能应当主要运用在维护公共利益范围之内，而不应无限制地延伸和扩展。制定限制行贿人资质、资格等权利的法律和行政法规时，必须公开向社会征求意见，同时要考虑其必要性、可操作性以及执行后的影响与后果。在公共工程项目投标、政府采购、公职人员招聘录用、政治资格和荣誉申报等与公共利益相关的领域，对行为主体提出不得有行贿记录的要求是非常合理的。但对购买高铁票、飞机票等日常行为进行限制就需要谨慎。出行是民事生活中的私领域而非公共领域，将行贿人“黑名单”制度向民事领域过度延伸和无限扩大，就会对企业和个人的生活和经营活动构成干扰和妨碍，也就可能有违制度设立的初衷，其合理性就会受到质疑。对于受到法律纪律处罚的人，特别是对于刑满释放人员，要考虑到其被处罚之后的正常生活并予以关心和帮助，而不应对其正常生活做过多的限制和剥夺。为了正义的目的，也必须选择合法且合理的措施和手段，要符合正义的要求。因此有必要叫停让行贿人“无利可图、寸步难行”“一处违法，处处受限”这类只是解气但不理性也无法做到的极端说法和做法。另外，行贿人“黑名单”制度在非政治性机构和非政治性领域的运用，适宜由各社会主体根据法律和行政法规的规定结合自身特点选择合适的方式实施。社会主体可以通过合同约定、内部自律公约等方式对参与方作出不得有行贿记录的要求。这种自律性和合约式的非正式的制度不具有法律强制力，但对于遏制行贿却具有巨大威慑作用，因为这体现了大量社会主体集体抵制行贿的强烈意识，社会整体对行贿行为鄙夷和排斥，会在心理上对行贿人产生巨大威慑，将行贿人孤立起来，形成社会压抑。大量社会主体在生产、交易等活动中认可和接受、自觉运用行贿人“黑名单”中的信息，有效遏制行贿的社会氛围才能形成。行贿人“黑名单”要与“信用中国”等国家社会诚信体系平台对接互通。要按照信用记录、征集、调查、评价、信息发布、查询、交流和共享等程序规范行贿人“黑名单”制度建设和管理。为了节约资源，纪检监察机关没有必要在政务服务大厅设立专门查询服务的窗口，也没有必要建立和维护“中国裁判文书网”这样的查询网址，但需要做好衔接工作，及时将行贿人“黑名单”中的信息自动上传到“信用中国”等国家社会诚信体系，借助已经得到广泛使用的信息平台和技术，可以省心省力为社会提供便捷的公开查询服务。纪委监委每年可以向社会公开行贿人“黑名单”查询数量，以及对单位和个人进行处置的数量，便于社会了解行贿人“黑名单”制度实施的效果。纪检监察机关可以通过监察、巡视等方式进行监督监察，追究有关单位从严治党主体责任和监督责任落实不力的责任，将诚信管理、廉洁管理作为风险管控的手段进行宣传，增加各部门、单位使用行贿记录报告的自觉性、主动性和积极性。纪检监察机关运用诚信体系这种方式进行嵌入式的柔性管理，比自己直接使用“禁止性”强制方式限制行贿人的准入资格等更符合自己的定位。因为纪检监察机关履行“监督的再监督”职责，是否设定和如何设定市场准入条件资格、资质限制，应该由履行主体责任的组织和单位依法行使较好，这样更容易调动履行主体责任的组织和单位的积极性和主动性，以及接受监督的自觉性。纪检监察机关提供信息平台，相当于提供监督服务和技术保障，帮助和监督责任主体更好履职尽责。

防止行贿人信息资料被滥用。一是要将行贿人“黑名单”与行贿人资料库或信息库区分开来。前者是对外公开查询的，但后者是在相关权力机构内部使用的。行贿人“黑名单”中的信息根据行贿严重程度划分为不同的种类和层级，规定不同的期限，超过期限的信息将自动从“黑名单”中退出到资料库或信息库，社会将无法查询。但行贿人资料库或信息库中的信息则是永久保存。行贿人资料库或信息库将行贿犯罪和分散在不同权力机构中的“微行贿”信息都纳入其中，信息最为完整。资料库的信息内容包括行贿人身份证号、住址、职业、联系方式等敏感信息。但行贿人“黑名单”中的信息非常简单，比如有、无行贿行为；如果有行贿行为，则标明行贿的类型和等级、法律纪律处分结束的时间等。“黑名单”不涉及行贿人的具有隐私的身份信息、财产信息以及行贿的具体细节，主要是为各部门、各行业采取资格资质限制提供证明。对特别严重的行贿人，可以采用点名道姓的方式进行通报，但公开的信息也不能包括其住址、身份证号、手机号等身份和财产信息。二是健全行贿人信息查询机制。信息查询是信息公开渠道，也是容易造成信息滥用的环节。因为行贿人“黑名单”与诚信体系对接，因此宜采用诚信体系的方式管理和使用行贿人的信息，防止信息滥用。进入“黑名单”的行贿人的信息如同信用报告一样都是客观记录和描述性质的，纪检监察机关、司法机关和执法机构并不对行贿人信息作出评价，也不对信息的使用提出建议意见。企业和个人凭借身份证明可以查询、打印自己的信息。其他人的行贿犯罪记录必须经过他人书面委托才能查询。公共机构获得批准则可以查询批准范围内的企业和个人的行贿信息。三是信息平台管理权与信息处置权分离。纪检监察机关、司法机关和执法机关等只负责将行贿人的信息分类处理，然后录入行贿人资料库或信息库，根据规定的标准筛选出进入“黑名单”的行贿人信息，录入到诚信体系平台。行贿记录报告仅是一份提供给使用单位、部门的证明材料，并不直接作为惩戒依据。具体有关部门和单位依据法律和行政法规对行贿人作出资格资质限制的处置。信息平台管理权与信息处置权分离，就可以从源头上防止纪检监察机关、司法机关、行政机关利用行贿人信息查询干涉企业和个人具体事务。四是对于查询主体要求实名制管理。相关单位或个人只有用有效的身份登录之后才可以进行查询，查询过程全部留痕记录。对行贿人的合法权益要进行严格保护，以法律制度的方式明确界定查询行贿人和受贿人信息类型。查询人滥用行贿人信息、侵犯行贿人权利的，有关机构将依法予以惩处，行贿人可以要求侵权人赔偿物质和精神损失。