新型冠状病毒的肆虐，致使武汉市及湖北省的应急防控体系，成为举国关切的焦点之一。举凡封城封路、设卡拦截等，其合法性与正当性都涉及重要法学议题。值此传染病毒防疫的危急时刻，应当如何建立和运行指挥防疫系统，不仅是湖北省乃至全国需都需要认真对待的紧急问题和现实难题。尤需指出的是，近年来，国家治理中权力配置的功能整合趋向日益显著。针对特定问题，整合各类权力机关，设立相应的“小组”“指挥部”，已然成为治理之惯例，这就与由主管机关单一负责、垂直领导的传统治理模式判然有别。以武汉市疫情防控为例，武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部（以下简称“武汉指挥部”）作为一线指挥机构，在此次疫情防控中发挥了重要作用。然而，由于疫情紧急，重大突发传染病治理无太多先例可循，也使得疫情防控指挥引发了一些实践问题，故特此提出本建议。
一、武汉指挥部“朝令午改”凸显指挥多元化弊病
据公开报道，武汉市早在2020年1月21日就成立了新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部，以统一领导、指挥全市疫情防控工作。由此可知，武汉指挥部是武汉市疫情防控一线决策指挥机构。然而，2020年2月24日，武汉指挥部连续发布的两则通告，却在坊间引发热议，暴露了指挥体系多元化之弊。
2020年2月24日上午，武汉指挥部发布第17号通告，旨在规范进出武汉市车辆和人员的管理工作。其中一条规定，滞留武汉外地人可错峰分批出城。颇为戏剧化的是，当天下午，武汉指挥部又紧急发布第18号通告，宣布第17号通告无效。第18号通告指出，第17号通告“系市指挥部下设的交通防控组未经指挥部研究和主要领导同志同意发布的，现宣布该通告无效”（详见图1）。在疫情防控的关键时刻，通告的发布理应极为审慎，应是具有决断意义的权威规定。短短数小时之内，以后一通告否定前一通告的效力，实属罕见。就理论推演而言，在第17号通告发布之后，第18号通告发布之前，应有一定数量人员离汉。这在疫情防控的攻坚期，无疑给其他地区的疫情防控，增加了许多不确定性因素。
（图1：武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部第18号通告）
众所周知，武汉指挥部在1月21日成立时，曾设应急保障、宣传、交通、市场、医疗救治、疫情防控、社区、综合等八个工作小组，并由市委书记担任指挥长。在2月16日以后，随着疫情防控形势的变化，武汉指挥部又陆续增设了4个小组，分别是床位保障组、疾病控制组、党建考核组、援汉医疗队接待协调组（详见表1）。
根据这一组织架构，如果说第17号通告系交通防控组擅自发出，则说明武汉指挥部未能实现对于疫情防控工作的统一领导，在指挥部内部存在“各自为政”的多元指挥现象。如果说第17号通告被宣告无效的原因在于，它突破了“全国一盘棋”的统一部署，则说明在武汉指挥部这一前线指挥决策机构之上，另有其他指挥权的存在，致使武汉指挥部无法完全自主决定武汉市内的决策部署。也就是说，在指挥部外部存在多元化的指挥权。总之，无论基于何种现实理由，在疫情防控的攻坚期，决定通告是否发出之主体多元化，势必对整体疫情防控格局产生不良影响，疫情防控多元化指挥的弊病业已凸显。
二、武汉疫情防控指挥权的多元化格局
事实上，如果跳出武汉指挥部内部的权力架构，在中央—地方、湖北—武汉双重外部视角下审视既有的防疫指挥系统，则可以更为清晰地看到，这场以武汉为据点的防疫攻坚战实际上存在着六级指挥体系。
第一，中共中央总书记亲自部署、亲自指挥。自疫情发生以来，党中央高度重视，习近平总书记多次召开会议，多次听取汇报，作出重要指示，要求各级党委和政府有关部门制定周密方案，组织各方力量开展防控。这就为武汉市疫情防控奠定基调，形成一种无形的总书记亲自指挥的防疫指挥体系。
第二，在中央政治局常委会领导下，中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组（以下简称“中央疫情工作领导小组”）对全国疫情防控统一领导，统一指挥。中央疫情工作领导小组作为全国疫情防控的决策指挥机构，必然会对湖北以及武汉疫情防控工作的开展形成一定的影响乃至决定性的权力制约。
第三，中共中央政治局委员、国务院副总理孙春兰率领的中央赴湖北指导组（以下简称“中央指导组”），该指导组旨在全面加强新型冠状病毒肺炎疫情防控是一线工作。指导组主要督导武汉和湖北把各项措施布置到位，指导湖北武汉抗击疫情，同时督察不作为、乱作为、不担当的问题。值得一提的是，中央指导组副组长、中央政法委秘书长陈一新坐镇武汉，督导防控工作。
第四，湖北省省委书记担任指挥长的湖北省疫情防控指挥部，旨在对湖北省疫情防控工作实现统一领导。截止目前，调整后的湖北省防控指挥部下设办公室和综合组、医疗救治与疾控组、物资与市场保障组、宣传组、社会稳定组、综合专家组等6个小组。
第五，武安市市委书记担任指挥长的武汉市疫情防控指挥部，统一领导武汉市的疫情防控工作，遏制疫情扩散蔓延。
除此之外，2020年2月7日，经中央批准，国家监察委决定派出调查组，赴湖北省武汉市就群众反映的相关问题作全面调查。这客观上也算是增加了一道武汉地区疫情防控的权力指挥部门。
以上从中央至地方的各个决策指挥机构，在遏制疫情扩散、全力救治病患和稳定社会局面等多方面发挥了重要作用，这是非常值得肯定的。然而，从组织学视角来看，这种叠床架屋的多元化权力结构布局，也必定会带来一些现实难题，造成某种人为的指令多头、无所适从的混乱局面。例如，中央指导组的指导权与省市防控指挥部的统一领导权之间如何协调、如何最大限度地压缩指挥层级、如何减少决策指挥与各部门、各小组执行之间的中间环节、如何最有效率地实现靠前指挥与无缝对接，如何确保各职能部门反应果断迅速，运转高效有序，等等，这些都是指挥权多元化格局之下需要认真应对的重要问题，而它们又注定难以有效应对，造成颠覆预设目标的尴尬局面。
三、重大事件应急指挥一元化建构路径
基于上述治理难题，以此次新型冠状病毒疫情防控为契机，应逐步建立起重大事件一元化应急指挥机制，以健全和完善重大事件应对的领导体制和工作机制，有效控制、减轻和消除由突发事件应急指挥不力所引起的次生性严重社会危机，以有力保障人民的生命财产安全和国家安全。
首先，应以地方党委政府为主导，强化职能部门负责人的专业职责定位，构建一元化的应急指挥机制。面对重大突发事件，必须切实做到靠前指挥、一线调度。因此，基于属地责任的一般原理，地方党委政府应是靠前指挥的主力军，尽最大限度调动相关职能部门专业工作的主动性、前瞻性。在日常行政中，可适时适当地组织应急管理指挥演练，推动地方政府治理能力与水平的现代化。
其次，在非原则性问题上，较高权力层级的指导权，不宜直接以“领导”的方式直接发布命令，而应在明确地方政府部门职责归属的条件下，对相关责任主体提出可行性建议。一言以蔽之，应当充分沟通，尽可能减少指挥层级，以防“指挥多元、律令多门”。
再次，应当强化全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对重大事件应急指挥系统的监督、制约作用，以提升应急指挥的透明度。众所周知，人民代表大会制度是我国的基本政治制度，各级人民代表大会有权力，也有义务在重大事件应急管理中发挥应有的监督制约作用。以此次疫情为例，中央层面先后派出了中央指导组、国家监察委赴武汉以及湖北展开指导、督导及督查，然而却未见有全国人民代表大会常务委员会就疫情的防控问题及其指挥系统，发表任何片言只字。根据《宪法》第71条的规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为有必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。全国人民代表大会及其常委会的缺席，不仅不利于应对包括此次疫情在内的重大突发事件，而且也不利于人民代表大会制度自身的发展和完善，最终会影响到国家基本政治制度的运转。