原刊编者按：
新冠肺炎疫情突如其来，其影响之广，造成的损失之巨为建国以降所罕见。在举全国之力防控疫情的行动中，依法防疫被党和国家领导人反复强调。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上发表的重要讲话中指出：“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”检视整个防控疫情的过程，法治手段无疑发挥了颇为重要的作用，但也不得不承认，从法律理论到法律规范再到具体执法实践，都出现了诸多未曾遇到的问题，亟需法律人来积极探索，贡献心智。比如，中国是否应该制定紧急状态法？紧急状态法治与国家安全法治是什么关系？现有的应对公共卫生事件的法律规范体系有传染病防治法、突发事件应对法、突发公共卫生事件紧急应对条例等，它们之间的法律效力位阶不同，调整事项不完全相同，相同问题规定不同，如何进行整合和衔接？在运用AI技术和大数据方法来应对疫情时，如何保证公民个人的信息权利？紧急事态下的防控指挥架构与平常宪制下国家架构功能如何配置，权限如何分配？野生动物保护法在修订时，是否应该考虑特定民族的生活样态？如何直面完全禁食禁养给数以百万计的人带来的生计苦难？适应未来需要的中国公共卫生应急防控体系应该如何构建？再比如，作为使用最多、限制最严的隔离措施，有权采取隔离措施的主体是谁？居家隔离、指定隔离、社区隔离直到封城，不同范围的措施是否应由不同行政层级的主体来决定？决定采取隔离措施的程序是什么？是行政首长（或防疫指挥长）个人决定还是集体讨论、多数决定？隔离措施的决定是否要经过合法性论证并接受同级人大的备案审查？隔离措施的具体内容什么？隔离措施如果造成公民、企业、社会组织的权利损害和利益损失，相对人是否可以申请权利救济？救济的途径和渠道设是什么等？隔离过程中产生争议，相对人申诉或者迅速解决问题的途径是什么？体制内的组织动员与社会自发行动如何有机结合？等等。
回应社会关切是法学期刊的职志，探究实践问题更是法学期刊的担当。基于上述考量，本刊将专设疫情防控法律专栏，本期特别邀请四位素有研究、造诣颇深的青年俊彦贡献他们的研究心得。孟涛副教授专门探讨公共卫生紧急状态下的法理建构，江国华、刘超、汪再祥三位作者则聚焦公共卫生紧急状态的信息预警和信息发布问题。本刊希望以此为契机，有更多同仁继续惠赐佳作，共同参与到公共卫生法治的探讨之中！
壹：突发公共卫生事件预警的法理透析
作者：江国华，武汉大学法学院教授。
原文载《法学评论》2020年第2期
内容摘要：在其一般意义上，突发公共卫生事件的“预警”就是对突发事件所可能带来的威胁与危机作出的在先警报；在其哲学层面，突发公共卫生事件的“预警”是主体透过突发事件而对社会所形成的超前认识并据此发出的危机警示；在其制度层面，突发公共卫生事件的“预警”是一种由预警主体、预警客体、预警中介所构成的系统结构。在风险社会时代，对于坐在“文明火山口上”的现代人而言，一套花拳绣腿的预警机制所带来的祸害或较突发事件本身尤盛，而完备的预警机制当须具备科学且系统、灵活且可操作、及时且高效等基本秉性。照此标准，我国现行突发公共卫生事件预警机制尚存在预警发布主体不明确、预警信息系统不够科学、临床预警和专家预警不被肯定等立法和体制机制方面的弊端。故有必要重塑预警哲学和预警法治。
关键词：突发公共卫生事件；预警机制；预警哲学；预警法治
突发公共卫生事件预警的“机制性”问题
前文对预警机制的规范解释和对预警机制原则的阐释，实际上也是在反思中国突发公共卫生事件预警机制所存在的问题。但这种反思过于隐晦。为求确当，此处当从立法、体制、机制上直面问题。
（一）立法上的问题。突发公共卫生事件事件的预警规范主要源自于《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》和《突发事件应对法》。但三者在预警定位、疫情信息发布、预警的规定上不统一，导致实践中防疫机关的失位或错位。
其一，将“预警”等同于“疫情公布”，实行层层审查，错失预警良机。依法治国家立法例，基于审慎原则，“疫情公布”被列为“职权行为”，故需遵循规定程序和权限范围。但基于时效原则，任何最先发现“警兆”的主体，都应当发出“预警”。因此，“预警”不应当仅限于“职权行为”，它还可以表现为个体行为，或者民间行为——前文已论及，在其一般意义上，“预警”就是“面对危险”所发出的警示。因“危险”是没有任何“章法”的，因而对其所发出的“警示”也不应该拘泥于“章法”。想必全世界都还记得当年的那个英国小女孩蒂莉·史密斯（Tilly Smith），2004年12月26日，10岁的蒂莉·史密斯（Tilly Smith）跟爸爸妈妈在泰国度假胜地一攀牙湾游玩时，发现远处海水突然不平静起来时，她马上觉得非常不安并注意到远处的海水开始出现泡沫，水流的速度也在加快，且急速退后，这让她立即联想到老师在地理课上讲述的有关海啸将发生的知识。她歇斯底里地狂呼“不好了，要发生海啸了！”父亲带着妈妈和她返回旅馆，并将这个事情告诉了100多位游客和旅馆的工作人员。就在他们逃离海滩没几分钟，巨浪袭来，他们全部获救了。同样，世人将不会忘记有个叫李文亮的医生——2019年12月30日，李文亮医生在同学群中发布消息，称所在医院隔离收治了7名SARS确诊病人（随后更正为冠状病毒感染），提醒多在武汉医院工作的同学们小心防范，并嘱咐大家不要外传。后发言截图流出，引发舆论热议。当晚，他被武汉市卫健委叫去询问情况，次日又被医院监察科约谈。2020年1月3日，其又被武汉中南路街派出所以“传播谣言”为由施以训诫。
其二，疫情信息发布主体不明确。根据《传染病防治法》第19条之规定：“国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。”据此，省级人民政府有权发布传染病预警；根据《突发公共卫生事件应急条例》第25条之规定：“国家建立突发事件的信息发布制度。国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。”据此，经授权，省级人民政府卫生行政主管部门可以发布疫情信息。但上述依法一条例均未能规定设区的市（含省会城市）突发事件信息发布权。正是基于此种原因，在此次新冠肺炎疫情中，面对社会各界对其“未及时发布预警以致疫情加重”的批评，武汉市市长周先旺回应：传染病有传染病防治法，必须依法披露；未经授权，武汉市政府无权披露新冠肺炎疫情信息。但是，根据《突发事件应对法》第43条之规定：“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。”据此，武汉市人民政府勉强可以打个檫边球，发布相应级别的警报。但细究该条规定，仍不充分。原因即在于“据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序”含糊不清。正是由于法律规定含糊不清，让此次处于新冠肺炎重灾区的武汉市政府，乃至湖北省政府，没有明确的法律依据“在第一时间”发布疫情信息。
其三，信息系统缺乏科学性。前文已论及，科学的公卫信息系统必须满足层次性、交互性、统一性和开发性等要求。但从此次新冠肺炎早期防控情况来看，我们的信息系统明显僵化，其表现有第三：（1）决策部门缺乏适时摄取临床信息的手段——回溯此次新冠肺炎疫情，尤其是早期阶段，临床疫情上达决策部门缺乏有效渠道。这说明当前专业人士与决策者之间的沟通渠道还不通畅，公共卫生信息难以转化为及时、有效的决策。（2）尽管法律规定了疫情直报机制，据此，临床医生在接诊时发现不明原因肺炎病人，按要求本应立即报告。但是，通过什么渠道报告、用什么方式报告、依照什么程序报告等都没有明确的规定；（3）医疗机构不同疾病的检测系统（比如肺炎监测系统和流感监测系统）都是彼此独立的，因管理部门不同，分散在医疗机构的管理单项里面，同时，临床诊断、报告、治疗与疫情防控各个环节彼此区隔；（4）如果说，临床信息输入梗阻导致决策时滞，如此一来，信息输出不畅，进而导致社会行动迟钝——疫情信息进入官方系统后，经常因维稳等政治因素而被视为机密，加以垄断，对外输出变得顾虑重重，让处于“信息不对称”的民众难以适从。
（二）体制上的问题。“预警”是突发疫情防控体制的有机组成部分。这次新冠肺炎暴露了我国突发疫情防控体制的诸多弊端。
其一，突发传染病防控体系问题。（1）缺乏全国性或区域性的重大疫情防控协同机制；（2）没有适时有效的传染病疫情研判预警方案和应急防控方案；（3）传染病预警和防控缺乏时效性；（4）缺乏区域性重大疫情应急医疗和防护物资的储备机制；（5）混同传染病预警标准和确诊标准——在此次新冠肺炎防控“战疫”中，早期死抱“核酸检测”标准，导致大量疑似患者因为“确诊”而无法收治。
其二，国家疾病预防控制中心组织体系的管理体制和职能定位的问题。（1）目前，我国疾控中心属于各级政府卫健委下属的事业单位，各类法律、法规明确其机构职能定位是技术指导支撑，没有行政管理和独立决策权力，也没有统筹调配社会医用物资的能力。本次新冠肺炎疫情处置，从疫情的发现报告、流行病学调查，到防控措施的提出与实施，均未让疾控机构发挥主导作用。比如疫情的网络直报系统的作用仅为内部参考，对外公布和各级决策部门使用的数据均来自于卫健行政部门另设的一套电话和表格报告系统，浪费大量防疫资源；（2）各级疾控机构定位分工不清，职能划分不清，责任分配不明，国家疾控机构对地方各级疾控机构仅有技术指导责任，地方疾控机构除了逐级向国家级机构按法律法规填表报送数据外，少有其他法律责任和行政管理责任归属；（3）现行的传染病早发现方法、疾病监测预警技术、流行病调查分析能力、不明致病因子检测技术、健康大数据分析运用技术等，特别是突发公共卫生事件应对机制，严重不适应新时代需要；（4）目前我国机构设置及行政规范都是以部门分隔设立，各地均以国家卫生行政部门的设置为参照，从上到下以条线执行。医疗、疾控和基层行政管理部门各自为战，没有形成“统筹、融合、一体化管理”的格局，再加上我国医学教育模式的先天缺陷，社会普遍的重治轻防思想，疾控机构推进疾病防控工作单一，医疗机构未能充分履行在疾病预防控制工作中的法定职责，未能有效发挥其在疾病监测早发现、早诊断、早治疗中的作用，临床医学与预防医学功能割裂，防治均不力，严重影响了疾病预防控制的工作效率。
其三，突发公共卫生事件应急管控体系问题。突发公共卫生事件越来越成为事关国家改革发展稳定大局的重要因素，应对不当或应对失误将给国家和人民群众造成无可挽回的重大损失。应急管控体系包括传染病监测和风险评估机制，疫情预警与发布机制，联防联控机制，救治场所紧急征用制度、紧急时期公共场所关闭和交通管制办法等。这场新冠肺炎疫情倒逼我们尽快着手改革完善突发公共卫生事件预警和应急管控体系，让“专业的人干专业的事”，疾控中心负责疫情的研判和预警，建构自下而上——县为基础、市为骨干、省为中心、国家负总责——的疫情直报制度和审核发布制度。加强市县层级的应急防控体系和能力建设，实行党政同责的双责任主体，党政一把手为第一责任人，加强常设性质的市县疫情防控指挥部力量，加大对防控体系内工作人员防疫知识的培训演练力度，建设一支覆盖面广、数量充足、训练有素的应急防控骨干队伍。重视提高广大人民群众的基本科技知识和现代文明素养，构建卫健委、疾控中心、医院“三位一体”的科普教育体系，广泛开展公共卫生科普教育和疫情防控基本知识培训，增强人民群众自我防护的意识能力，避免人民群众因恐慌情绪导致社会秩序失衡。
（三）运行机制的问题。习总书记指出：“疫情防控不只是医药卫生问题，而是全方位的工作，是总体战，各项工作都要为打赢疫情防控阻击战提供支持。”然而，此次疫情防控实践却暴露出了突发公共卫生事件诸多机制问题。
其一，信息交换协调机制问题。在理想状态下，应当在纵向与横向的双重维度上实现资源利用的最大化，即纵向层面，应当实现上下级卫生行政部门、监测机构的信息共享；横向层面，应当实现卫生部门与气象、水文、地理、统计、公安、人口等部门的互通有无。然而，实践中却不乏耗时低效的重复作业，例如，就同一类信息，部分地方市县卫健局、应急局、政府办、县委办、妇联、教育局、农业农村局等相继要求基层干部填报表格，而非信息互通共享，集中精力解决公民的实际需求。这无疑会徒增基层干部的防疫负担，无端消耗有限的人力资源——本次新型冠状病毒肺炎疫情抗击中，基层反映最突出的问题就是“表格抗疫”，重复繁重的填表任务，消耗了基层干部大量时间、精力，令基层不堪重负，耽误落实迫在眉睫的抗疫工作。“表格抗疫”间接反映了疫情防控中的薄弱短板，信息化建设不充分、大数据运用意识不强、“互联网+”理念缺乏，平时口号喊得响，实际运用是盲区，造成一个疫情指标一张报表、哪个部门需要哪个部门做张表，数据多头来源、互相打架等现象。
其二，预警评估与响应机制问题。（1）对于预警发布机构而言，现有的制度设计中缺乏对预警发布工作的有效评估，换言之，对于预警信息制作是否规范、预警信息发布是否及时、传播渠道是否畅通、响应是否有效等需要定期组织评估的工作内容，存在制度缺失；（2）对于预警响应部门而言，既有的预警响应与联动机制不健全，相关部门的响应职责泛化。信息化建设是完善突发公共卫生事件预警机制的重要内容，而这离不开部门间的信息共享和协同联动。然而，既有的信息系统建设“缺乏统一规划和指导，数据中心和数据分布格局不合理，信息的定义与采集过程彼此独立，管理流程差异大……且部门间信息标准不一致，信息系统分散，管理机构分散，进而导致部门间信息共享水平低，联动不及时”。上述局面的形成，很大程度上当归咎于法规范所规定的部门响应职责泛化。“根据《国家突发事件预警信息发布系统运行管理办法（试行）》规定，信息发布由各级政府授权的预警信息发布工作机构（通常设在气象部门）实施，但是对于相关部门、发布机构在预警信息发布中的职责却没有明确。此外，《突发事件应对法》虽对预警信息发布后的响应措施有规定，但对响应不及时、甚至未响应行为未设置处罚条款。”如此一来，在预警发布以后，各部门间就容易产生信息割裂，现有的应急防疫体系也就难以有效激活和督促相关部门的应急响应，而部门间的不配合、应急措施的不衔接将直接影响整个地方防疫体系的运行效果。
其三，技术支持问题。突发公共卫生事件事件预警机制主要解决信息“由进到出”的问题，即确保尽可能及时、准确、全面地收集、分析信息，并反馈给预警决策部门，由后者据以判断是否向社会发布预警。因此，在“进”的环节，首先应当确保信息渠道足够畅通，包括信息来源完整、信息分析透彻、信息传递快速等方面。然而，在技术层面，我国既有的疫情防控体尚系存在监控盲区，新病种的预警指标并不明确。如前所述，突发公共卫生事件报警系统的作用原理是：已收集的监测目标的信息超过了人为确定的预警界点，进而触发报警程序。由此可见，某种疾病引发系统报警的前提是该疾病已被监测且已收集的信息超过了警戒线。此种设计的致命缺陷在于，其在应对突发的未知疾病时往往左支右绌。例如当年的非典疫情。虽然2003年非典以后，我国按照应急预案、应急体制、应急机制、应急法制的次序，逐步建立起了以“一案三制”为核心的综合应急管理体系，在常见病种的监测预警工作上取得了较大进步。但是仍然未能实现对未知病种的监测全覆盖。此次疫情的突然爆发很大程度上就是源于新型冠状病毒位于监控盲区，既非我国现有疫情防控体系中的监测目标，又尚未对其预设预警界点。换言之，这场全民战“疫”打得辛苦，很大程度上是因为这是一场“无准备的仗”。
贰：风险交流视阈下传染病疫情信息公布制度省思——从新型冠状病毒肺炎疫情防控切入
作者：刘超，华侨大学法学院教授、案例法研究中心研究员。
原文载《法学评论》2020年第2期
内容摘要：2019年底至2020年初爆发的新型冠状病毒肺炎疫情，拷问了我国的国家治理能力和法律制度体系。信息是疫情防控的基础，我国《传染病防治法》等法律法规规定的传染病疫情信息公布制度适用于新冠肺炎疫情防控时，呈现出公布疫情信息内容规定的缺失、信息公布主体上的抵牾与封闭、制度内在张力引致适用僵化等弊端，这些弊端在新冠肺炎疫情防控实践中投射与放大。现行传染病疫情信息公布制度的不足根源于制度逻辑，其秉持的管制理念导致制度设计与运行具有单向性特征。应当从管制模式转向互动模式，以风险交流理念指导疫情信息公布制度的完善，完善路径包括：体系化规定公布疫情信息的类型与内容，完善疫情信息公布主体的法律规范，将疫情信息公布的概括性原则予以具体化规定。
关键词：新冠肺炎；传染病疫情；信息公布制度；风险交流
风险交流理念下传染病疫情信息公布制度的完善进路
前述内容梳理了我国现行的疫情信息公布制度存在的疏漏及其在新冠肺炎疫情防控中的现实投射，剖析制度问题并针对性地予以修改完善，是应当从疫情防控中汲取的教训。
（一）现行疫情信息公布制度逻辑之检讨。具体法律制度问题根源于制度理念的偏差，制度现状是特定制度设计理念的映射。当前的传染病疫情信息公布制度中出现的诸多问题，源于我国公共事务法律治理中秉持的管制理念，这成为当前疫情防控各项法律制度设计隐含的制度逻辑，这也决定了当前我国疫情信息公布制度的显著特色和制度路径。在管制理念与模式下，疫情信息公布制度设计具有鲜明的单向性特征，已经难以契合疫情防控的现实需求。管制理念与模式下，我国当前的疫情信息公布制度的逻辑及其弊端可以概括为以下几个方面：
1.信息公布内容决策的单方性 前述内容梳理了我国现行的疫情信息公布制度对公布信息的内容没有体系化的明确的规定，从而导致制度适用中出现公布信息范围上的不足、内容上的不统一等弊端，这根本上源于管制模式下决策的单方性特征。现行法律仅规定了政府及相关职能部门应依法公布疫情信息，但并没有具体明确规定需要公布信息的类型及其内容，而是将公布信息的内容交由行政机关行使自由裁量权进行选择。由此导致疫情信息公布制度实施的目标悬置与价值偏离，公布信息的内容取决于行政机关的单方决定，没有以社会公众的需求为导向，制度实施难以针对疫情防控的特殊性，不能以社会公众的信息需求为依据反向倒逼信息公布内容。
2.信息传递机制的封闭性 管制的实施以相对人无条件地服从管制权力为基本前提。管制理念与路径下的法律制度基本上是以自上而下的“命令—服从”或“权威—依附”型制度为重心。这种制度逻辑体现在传染病疫情信息公布制度上，即由公权力主体发布信息——社会公众接受信息为制度运行模式，公权力机关垄断了疫情信息的“公布”权力。在自媒体发达时代，社会公民个人以各种形式进行的疫情信息共享与交流动辄得咎，承受较大的“传播虚假信息”或“散布谣言”的风险。
3.信息生产与供给的专家依赖性 现代风险社会，社会公共事务管制模式的一个时代特征是行政决策中的专家依赖性。比如，《突发公共卫生事件应急条例》第26条明确规定：“突发事件发生后，卫生行政主管部门应当组织专家对突发事件进行综合评估，初步判断突发事件的类型，提出是否启动突发事件应急预案的建议。”面对风险社会时代类似于突发传染病疫情、突发环境事件等公共事务，往往需要政府“决策于未知”之中，行政机关既没有开放信息渠道，又必须做出决策，因此往往依赖于科学技术理性，“科学因而扮演重要的角色，其不仅作为政策决策程序的设计核心，也成为决策的正当性来源。”纵观此次新冠肺炎疫情防控过程，面对高度专业的传染病疫情防控问题，行政决策中的专家依赖性尤为明显。关于新冠病毒肺炎的科学知识为政策决策者采取各项措施提供了“客观性”，也客观上为政策合理性进行背书。但这是一把双刃剑，专家提供的专业知识既是行政决策的支撑，也可能成为不合理行政决策的帮凶与借口。具体到疫情信息公布领域，一些地方政府机械化理解的“准确”（科学上对新冠病毒的病原学的正确判断）的要求成为迟滞信息发布的依据。在对疫情的回顾与检讨中，有研究分析，从2019年12月31日武汉卫健委首次披露发生不明原因肺炎疫情，到2020年1月20日钟南山院士通过央视公开宣布新冠病毒肺炎“确定人传人”，之后迅速启动湖北省重大突发公共卫生事件二级响应（1月22日）、一级响应（1月24日）。武汉错过了20天的黄金防控期，其原因之一在于国家卫健委第一批专家在赴武汉实地调查、采集样本、收集数据后作出病毒“可防可控”、“不会人传人”的判断，并且国家卫健委专家制定的“不明原因肺炎病例”病毒的诊断标准过于严苛，很多没有华南海鲜市场接触史、门诊时没有发热的病人难以确诊。这种严重依赖于专家的决策与判断，也影响到相关预警信息的发布。
（二）疫情信息公布中风险交流理念之证成。行文至此，我们可以归纳，当前疫情信息公布制度秉持的管制模式是其存在缺失的深层次原因。对应管制模式的弊端，应当重视制度建构的互动模式。互动模式注重多方主体共同参与，必须充分了解各方主体的立场、利益与诉求。具体而言，互动模式下疫情信息公布制度应当重视利益相关方的参与“沟通”互动以提升疫情信息发布的质量与效益，实现多元主体参与突发传染病疫情的防治，这也是我国在突发事件治理领域实现治理体系与治理能力现代的制度路径。针对疫情防控的特殊性，从管制模式转向互动模式下的疫情信息公布制度，需要以风险交流作为制度理念。 风险交流是风险治理领域的重要概念，一般被视为“正确传递负面信息的交流”，是“个人与小组、组织交换信息、意见的相互作用过程。”风险交流既是一种信息沟通理念，也是在环境风险规制、食品安全管理等领域被重视的一种风险规制与信息提供方法。作为一种信息沟通理念，其特征是主张矫正传统的管制制度模式下的政府信息公开制度设计中具有的单向性与行政中心主义的特点。作为一种制度，风险交流制度具有功能的公共性、主体的互动性、信息的不确定性、感知的差异性、内容的传播性、目标的多样性、策略的因应性等综合的属性，具有知识启蒙、理念传递、态度改变等功能，还具有公共涉入和公众参与功能。本文并不预期专门论述制度意义上的风险交流，而是将其作为一种理念来观照现行的疫情信息公布制度，并相应地提出现行制度的完善建议。以风险交流为理念构建或完善的制度体系既具有多方主体在信息沟通与传递上双向互动等共性，同时，在每个领域亦具有特殊性与针对性。基于疫情信息公布制度主要面向社会公众公开疫情信息的内生属性，以及当前的制度呈现的单向性与封闭性特征，风险交流理念下疫情信息公开制度的完善，重点是强调和凸显社会公众的地位，使之从单向接受疫情信息到与政府及其卫生行政部门的信息互动交流。社会公众作为主体参与疫情信息风险交流，具有正当性和疫情防控的特殊意义：
1.疫情防控中公民享有和行使信息权的需要 全面享有信息不但是政府预防、控制和处置疫情的前提，也是公民防范应对疫情的需要。当前学界更多从私法角度研究公民信息权，论证个人信息权是一项独立的人格权，主张通过个人信息单行立法，保护在民法框架内确定为一项具体人格权的个人信息权。公法上的公民完整的信息权包含个人不受阻隔地从政府获取公共信息的权利，以及公民可自我决定在多大范围内对外公开生活事实，尤其是向政府披露个人信息的权利。[前者更经常被称为“知情权”。这就意味着疫情防控中公民不受阻隔地从政府获取疫情信息，不是公民被动地接受政府及其卫生行政部门行使权力的结果，而是一种公民行使权利的行为，这种权利行使的范围与方式被我国《政府信息公开条例》予以系统规定。有研究认为2019年修改的《政府信息公开条例》废除了原条例第13条规定的“自身特殊需要”作为申请政府信息公开的前置条件，实现了政府信息立法从自由立法面向客观立法、从“知的需要”到“知的权利”的转型。这加强了公民公法上信息权的保障范围和力度，制度逻辑从两个层面佐证了疫情防控中风险交流的正当性：第一，推定公民有知悉政府疫情信息的一般权利，公民可以无需在证明预期获得的信息满足自己需要的前提下，申请政府公开疫情信息；第二，信息对身处扩散蔓延的疫情中的每个公民采取各种防控措施至关重要，风险交流也是保障公民生命安全和人身健康的需要。
2.克服管制模式下复杂体系化效应与制度僵化的需要 前述内容梳理了当前疫情信息公布制度因为法律规范的不协调产生的放大效应，导致了现实疫情信息公布中的冲突、混乱与推诿。疫情信息公布的这种逻辑镶嵌在管制模式法律体系中，而以制定法为依据的管制制度具有体系化效应复杂、协调失灵与条文滞后等内生特性，背离了疫情防控应当遵守的效率原则。具体到此次新冠肺炎疫情防控中，当前很多城市采取严格的管控措施，施行以小区为基本网格单元、以户为单位的隔离阻断病毒传播的社会防控措施，在这些划分细致甚至隔绝区分的状况下，固然需要“自上而下”地发布疫情信息，同时，广大社会公众作为信息“发布”主体“自下而上”地参与风险交流，提供有助于疫情防控的必要信息，可以弥补行政机关缺少必要的资源在疫情防控中进行研究、检查并且跟踪违反管控措施的被管制对象的不足，实现协力防控疫情的制度目标。
3.矫正疫情信息公布中过度依赖专家的弊端 疫情防控需要面临与应对未知科学风险，故行政决策依赖专家提供的科学知识与专业判断。但专家也可能会犯错误，“在许多风险问题中专家被迫超越有限数据的限制，把他们不完整的知识转变为能被风险评估者使用的判断。”比如，此次疫情初始阶段，专家们作出病毒“可防可控”、“不会人传人”的判断，事实证明是错误的。在当前新冠肺炎尚未研发出特效药物的背景，一些专家推荐的抑制新型冠状病毒的药物不但引发争议与质疑，还在疫情防控期间引发连锁负面效应。若重视疫情信息的风险交流，可以让多方主体理性对话，使得社会中各领域专家的判断与政府依赖的专家提供的信息形成信息市场，避免专家提供的错误信息带来的负面效应。
（三）风险交流理念下传染病疫情信息公布制度的完善建议 前述内容剖析了现行疫情信息公布制度存在的制度弊端及其现实问题，反思了其制度逻辑，证成了应以风险交流为理念进行制度完善。由于我国疫情信息公布制度在几部法律规范中均有涉及，《传染病防治法》是专门针对传染病疫情的特别立法，此处主要以《传染病防治法》为对象，展开在风险交流理念下传染病疫情信息公布制度的完善建议。
1.明确地体系化规定公布疫情信息的类型与内容 当前《传染病防治法》仅在第38条规定了传染病疫情信息公布制度，对公布疫情信息的种类与内容没有规定，相关规定散见于《突发事件应对法》等相关法律规范中。建议根据疫情防控现实，因应广大社会公众在疫情防控中提出的信息需求，归纳当前疫情防控中的经验教训，统合其他相关立法的分散性规定，修改《传染病防治法》第38条的规定，明确地体系化地规定，公布的疫情信息包括以下类型与内容：（1）疫情统计数据，包括确诊病例、疑似病例、出院病例、死亡病例数据统计与地域分布情况；（2）疫情防控政策措施，包括防控措施的详细内容、政策措施的法律依据、政策措施的实施期限、政策措施实施期间社会公众的权利义务；（3）疫情防控知识，包括病源学特点、流行病学特点、临床特点以及诊断标准等；（4）确诊患者与疑似患者的个人信息，在遵守相关法律规定的前提下公布确诊患者与疑似患者个人信息，公布的范围与内容以明晰其行动轨迹为必要与限度。 在这里需要特别强调，在疫情信息公布制度中明确规定公布患者的个人信息，这本身是一种只有在疫情期间紧急状态下才可以采取的特殊措施，“许多国家的宪法都允许政府在紧急状态下剥夺个人权利。”但是，即使为了疫情防控中公共利益的需要削减个人权利，也必须遵守各项法律规定，且以防控疫情的需要为限度，严格遵循比例原则，公布个人信息与行动足迹只能起到提示公众感染病毒风险的作用，而不能侵害患者隐私权与个人信息。
2.完善疫情信息公布主体的法律规范 当前几部法律对疫情信息公布主体的规定总体上呈现相互抵牾的现状，在疫情信息发布的状态区分、阶段划分、权限配置等方面均存在冲突，引发了疫情信息公布工作的混乱，也容易成为“选择性执法”的借口。针对前述梳理的问题，建议修改完善后的疫情信息公布的主体制度包括以下几点内容：（1）在状态区分上，建议统一按照《传染病防治法》第38条规定的思路，区分一般状态与紧急状态而分别设置疫情信息公布主体，并分别配置权力；（2）在阶段划分上，建议《传染病防治法》部分地借鉴《突发事件应对法》的立法经验，细致划分疫情信息、预警信息和处置信息，但需要改进《突发事件应对法》分散规定这些信息的立法模式，整合到一个法律条文或者同一章中数个法律条文中，这就需要重新调整法律框架；（3）修改《传染病防治法》中的传染病疫情公布制度，参考《食品安全法》（2008年）第23条规定，增加社会公众与卫生行政部门、医疗专家风险交流的规定，并规定社会公众提供疫情信息的相关方式与渠道，为传染病疫情防控构建良好的信息双向沟通机制。
3.将疫情信息公布的概括性原则予以具体化规定 如前所论，《传染病防治法》等规定的疫情信息公布时必须遵循的“及时、准确”原则与要求过于简略，概括性抽象性太强，存在较大的解释与法律规避空间，且存在内在张力。因此，建议修改《传染病防治法》第38条第4款的规定，在法制语境中对疫情信息公布的“及时”与“准确”原则进行具体的立法界定。“及时”是疫情防控的首要原则，对信息公布的效率提出了要求，可以在法律条文中提出“及时”的实质要求与判断标准。疫情信息伴随着疫情防控全过程多阶段，因此，对疫情信息发布的“准确”性要求也不能“一刀切”，建议区分疫情的预防、处置、善后等几个阶段分别界定信息“准确”的指引性标准。
叁：预警：突发公共卫生事件应对中缺失的环节——以新型冠状病毒肺炎疫情为例
作者：汪再祥，海南大学法学院副教授、海南大学生态文明法治研究中心研究人员。
原文载《法学评论》2020年第2期
内容摘要：新型冠状病毒肺炎疫情的应对是我国应急法治的一次压力测试。检视我国突发事件应对法，会发现我国在本次新冠肺炎疫情应对中缺乏一个环节，即预警。预警是风险指示器，能够帮助人们为预防异常事件而进行充分准备，以最大程度地减少其影响。我国公共卫生事件预警法制的设计虽然还有若干不完善之处，但是就本次新冠肺炎疫情而言，诚有其发布的必要。只是令人意外的是，按照现有法制，新冠肺炎疫情的预警在2020年1月20日之前不能以“新发传染病”之名发布，而只能以“群体性不明原因疾病”之名发布。而不管以何种病名发布预警，更为普遍的现象是，中国公共卫生事件应对中均没有发布预警这一环节。这体现了一种行政怠惰或法治思维的缺乏。
关键词：新型冠状病毒；突发公共卫生事件；预警；法治
预警发布的主体和启动条件
那么，依照我国法律，这一次的新冠病毒肺炎疫情是否符合预警的启动条件？谁应该发布预警？我们先看法律的规定，然后再用法律规范来检视实际状况。
我国关于预警的法源比较庞杂。经过笔者的检索，这些法源既包括狭义的法律，如《突发事件应对法》《传染病防治法》，又包括行政法规，如《政府信息公开条例》《突发公共卫生事件应急条例》，而更多的是表现为一些规范性文件，如《国家突发公共事件总体应急预案》《国家特别重大、重大突发公共事件分级标准》《国家突发公共卫生事件应急预案》《突发公共卫生事件分级标准》《国家突发事件预警信息发布系统运行管理办法（试行）》等。当然，还有一些地方规范性文件，如《湖北省突发公共卫生事件应急预案》《浙江省突发公共卫生事件应急预案》《武汉市突发公共卫生事件应急预案》《西安市突发公共卫生事件应急预案》等。正是因为关于预警的法源庞杂、位阶不高和规范分散，所以有学者认为中国预警立法存在重要缺陷，需要在法律做专章的细部规范。在一部法律中能对一项制度做详尽规定固然好，但这只是一种理想愿景，而实际常常是：对一项制度，法律做原则性和框架性规定，然后由实施条例和配套性规定来补充，从而使这项制度具有可操作性。就现有的公共卫生预警法律规定来说，笔者认为，虽然存在一些矛盾和歧义，但整体上说，比较详尽，具有可操作性。至少对于湖北本地行政机关来说，应该依法启动本次疫情的预警。
（一）预警的发布主体。关于预警的发布主体，《突发事件应对法》与《传染病防治法》的规定有所差异。《突发事件应对法》第43条规定：“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。”照此规定，发布公共卫生事件预警的主体是县级以上地方各级人民政府。而《传染病防治法》第19条第2款规定：“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布”。按照这一规定，发布传染病公共卫生事件预警的主体是国家卫生健康委员会和省级人民政府。
针对两法规定的差异，有论者认为，法律规定的分歧会导致“发布主体不明的推诿”。有学者指出，可以有两种理解：（1）法律的适用原则是新法优于旧法，特别法优于一般法，故2007年通过的《突发事件应对法》应替代2004年修订的《传染病防治法》相关条款而得到适用。（2）从两者的关系看，不能简单认为《传染病防治法》是《突发事件应对法》的特别法。恰恰相反，疫情达到了突发公共卫生事件的程度，才需要适用《突发事件应对法》，从这个角度讲，后者才是前者的特别法，应优先适用。这两种理解都指出本次新冠病毒肺炎疫情的预警主体应适用《突发事件应对法》，但是有不准确和值得商榷的地方：
（1）现行《传染病防治法》是2013年修订后的法律，并不能说《突发事件应对法》是新法，而《传染病防治法》是旧法。
（2）《传染病防治法》与《突发事件应对法》之间到底谁是谁的特别法，确实不能简单而论。突发公共卫生事件是突发事件的一个类型，而重大传染病疫情是突发公共卫生事件的一个类型，因此，就传染病疫情的预警来说，应该以《传染病防治法》为特别法。
（3）《突发事件应对法》第43条其实包含一个引致条款即“根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序”。因此，完整理解《突发事件应对法》第43条，意思是，县级以上地方各级人民政府有权发布预警，而具体权限由有关法律、行政法规和国务院规定来定。《传染病防治法》就可以理解为有关法律。而规定预警权限的国务院规范性文件是《国家突发公共卫生事件应急预案》，其第3.2条规定：“各级人民政府卫生行政部门根据医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构提供的监测信息，按照公共卫生事件的发生、发展规律和特点，及时分析其对公众身心健康的危害程度、可能的发展趋势，及时做出预警。”这一条有违背上位法的嫌疑，因为《突发事件应对法》第43条规定的发布主体是县级以上地方各级人民政府，而《国家突发公共卫生事件应急预案》第3.2条将之转变为政府职能部门。
（4）在疫情的发源地湖北，规定预警发布主体的规范性文件是《湖北省突发公共卫生事件应急预案》，其第4.2条规定： “一级、二级预警，经省政府批准后，以省政府名义或由省政府授权省卫生厅、有关市（州）政府发布预警信息，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或相关地区的政府通报；须经国务院或卫生部批准的突发公共卫生事件预警按国家有关规定执行。三级、四级预警由市（州）、县（市、区）政府或卫生行政部门视情况发布预警信息。涉及跨行政区域的预警，由上一级政府或卫生行政部门发布预警信息。”这一地方性规范兼顾了《传染病防治法》与《国家突发公共卫生事件应急预案》的规定，但是仍然有违背《突发事件应对法》的地方，因为《突发事件应对法》规定公共卫生事件的预警责任主体是人民政府，而不是其职能部门。
（5）在2020年1月20日之前，此次疫情预警的发布主体并不适用《传染病防治法》第19条第2款的规定，而是适用《突发事件应对法》和《湖北省突发公共卫生事件应急预案》规定有效的部分，原因在下文阐述。
总之，现行法关于预警信息发布主体的规定确实比较混乱。即便从法律适用原理上，能够解决《突发事件应对法》与《传染病防治法》谁优先适用的问题，但是从法理上也有不通之处。为何单单由传染病构成的突发公共卫生事件的预警主体是国家卫生健康委员会和省级人民政府，而其他突发事件的预警主体是县级以上各级人民政府？
（二）预警的启动条件。按照《突发事件应对法》第43条的规定，公共卫生预警的启动条件有两项：（1）可以预警；（2）公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大。
关于第一项“可以预警”，法律没有明确的规定，但是按照前文对“预警”的界定，笔者认为，“可以预警”是指已经监测到疫情信号，但疫情还没有爆发的情形。“监测到疫情信号”是对警报的提示，而“疫情还没有爆发”是时间上的界定，即还没有进入应急处置和救援阶段。
关于第二项“公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大”，是指在“监测到疫情信号”之后对信号的解读和判断，即是否即将发生或者发生的可能性是否增大。而这种判断直接决定发出何种程度的预警。
如前所述，预警分为一级、二级、三级和四级，其中一级为最高级别。而具体如何来定级，《突发公共卫生事件分级标准》做出了明确的规范。在此，笔者将分级标准用下表列举出来：
以这一次武汉发生的疫情为例，属于上述哪一种情形呢？新型冠状病毒是在我国从未出现于人体身上的病毒，由此引发的肺炎也是一种非典型肺炎，因而新型冠状病毒肺炎似乎属于传染性非典型肺炎。然而，在我国，传染性非典型肺炎是专指SARS。例如，2007年《全国不明原因肺炎病例监测、排查和管理方案》直接将传染性非典型肺炎简称为SARS。因此，尽管SARS和新型冠状病毒肺炎都是由冠状病毒引起的非典型肺炎，但是2019新型冠状病毒肺炎并不属于我国《传染病防治法》规定的乙类传染病名录中的“传染性非典型肺炎”。
新型冠状病毒肺炎是一种全球第一次发生的疾病，那么，它是否属于“新传染病”。表面看来是的。《国家突发公共卫生事件应急预案》的规定，“新传染病是指全球首次发现的传染病。”新型冠状病毒肺炎不正是全球首次发现的吗？还不能遽下判断，因为我国传染病的范围在法律上有严格的规定。
《传染病防治法》将传染病分为甲、乙、丙三类，而具体病种的列举是采取穷举式列举，即只有在名单上的疾病才属于传染病。那么，新型冠状病毒肺炎岂不是不能认定为法定传染病？还是有途径的。《传染病防治法》第3条第5款规定：“国务院卫生行政部门根据传染病暴发、流行情况和危害程度，可以决定增加、减少或者调整乙类、丙类传染病病种并予以公布。”按照此规定，新型冠状病毒肺炎可以由国家卫生健康委员会认定为传染病。因此，新型冠状病毒肺炎被认定为法定传染病，权力在中央，而地方无此权力。事实上，虽然新型冠状病毒早早就做了基因定序，但是直到2020年1月20才由国家卫生健康委员会认定为乙类传染病。而这一时刻，新型冠状病毒肺炎疫情已经发展到要应急处置与救援的地步。此时如果要发布预警，其级别应该是第Ⅰ级红色预警，发布主体是国家卫生健康委员会和湖北省人民政府。
如此说来，在2020年1月20之前，武汉市或者湖北省政府没有发布公共卫生预警，似乎并没有过失，因为认定权不在其手中。这也是许多人对《传染病防治法》规定传染病过于狭隘，予以批评之所在。但这可能是许多人先入为主，过于执着于病名，而忽视了归类于其他公共卫生事件类型的可能性。
就公共卫生事件而言，抛开各种具体病种，如鼠疫、霍乱、艾滋病、病毒性肝炎、脊髓灰质炎、风疹、麻风病等，还有一个大的类型，即群体性不明原因疾病，其出现也可以构成公共卫生事件。按照《国家突发公共卫生事件应急预案》的界定，“群体性不明原因疾病是指在短时间内，某个相对集中的区域内同时或者相继出现具有共同临床表现病人，且病例不断增加，范围不断扩大，又暂时不能明确诊断的疾病。”如果这一界定还不够明确，《湖北省突发公共卫生事件应急预案》的界定就更为清楚：“群体性不明原因疾病：2周内，一个医疗机构或同一自然村寨、社区、建筑工地、学校等集体单位发生有相同临床症状的不明原因疾病3例以上。”在国家卫生健康委员会将新型冠状病毒肺炎认定为乙类传染病之前，湖北省和武汉市是可以将新型冠状病毒肺炎归类为不明原因疾病，从而将疫情作为群体性不明原因疾病来做预警。早在2019年12月27日，“疫情上报第一人”张继先医生就通过湖北省中西医结合医院向江汉区疾控中心报告了4例非典型肺炎病例，而且这4例都是来自华南海鲜市场的病人。如果在此时将新型冠状病毒肺炎定位为群体性不明原因疾病，那么可以发布何种级别的预警呢？这时，上报的病例还都是来自华南海鲜市场，即局限在武汉市江汉区，因此，新型冠状病毒肺炎疫情可以归类为第Ⅲ级公共卫生事件中的第5项“在一个县（市）行政区域内发现群体性不明原因疾病”，武汉市政府应该发布黄色预警。
而到2020年1月3日，武汉市卫生健康委员会发布通报称，发现44名不明原因肺炎患者，而这44人中就有来自武昌的患者，由此看来，疫情已发展到跨区域，即在武汉市江汉区之外已有不明原因肺炎患者。因此，这时新型冠状病毒肺炎疫情可以归类为第Ⅱ级公共卫生事件中的第7项：“发生群体性不明原因疾病，扩散到县（市）以外的地区”，从而应该发布橙色预警。
在明确发布的主体和启动条件后，至于发布的方式和内容，我国相关规定比较清晰，在此就不展开叙述了。
肆：公共卫生紧急状态法治的原理与建构——基于新冠肺炎疫情事件的研究
作者：孟涛，中国人民大学法学院副教授，未来法治研究院研究员。
原文载《法学评论》2020年第2期
内容摘要：新冠肺炎疫情暴露出了我国在相关领域的法治缺陷，一种新的例外治理模式已经形成。公共卫生紧急状态的确立比较晚，是公共卫生法、紧急状态法和法治共同融合的产物，以健康权利为最高保障目标，兼具必要性、科学性和程序性，注重协调与合作。中国目前欠缺公共卫生紧急状态法治，需要通过多部法律调整紧急状态，建立稳定明确的领导指挥体制，赋权地方和社会，构建全方位的合作框架，强化两类监督，依法进行善后处置。
关键词：公共卫生；紧急状态；法治；新冠肺炎疫情
中国公共卫生紧急状态法治的构建
本部分首先回顾中国紧急状态法律制度的现状，然后论证我国构建公共卫生紧急状态法律制度的必要性，结合中国的实际情况，提出构建公共卫生紧急状态法律制度的具体方案。
（一）中国紧急状态法律制度的现状。 中国调整紧急事件的非常法律制度包括三个部分：调整战争状态的军事法律法规制度，调整紧急状态的紧急法律制度，调整应急状态的应急法律制度。目前，军事法律法规制度和应急法律制度的主体框架已经建立，唯有紧急状态法律制度存在较大的空白。我国《宪法》第六十七条规定全国人民代表大会常务委员会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，第八十九条规定国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。这两条宪法规范的实施，需要我国建立相应的法律制度，《紧急状态法》曾经列入十届全国人大常委会的立法规划和国务院2004年的立法计划。2005年3月，国务院常务会议讨论草案后，改名为《突发事件应对法》，主要考虑是紧急状态在实践中很少适用，当时最重要的任务是解决突发事件应对活动中存在的突出问题，所以制定了《突发事件应对法》。《突发事件应对法》把中国的突发事件或紧急事件分为四类：自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、社会安全事件，基于严重程度把所有突发事件分为四个等级：特别重大、重大、较大、一般。《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等等法律法规调整的主要是后三类突发事件，它们构成了中国应急法律制度的主体。对于“特别重大突发事件”，《突发事件应对法》第六十九条规定：“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定”。但是，这里的“有关法律”至今严重欠缺。 我国紧急状态的立法及其规范过程表明：2004年之后，《宪法》把紧急状态法律制度的建设任务留给了《突发事件应对法》，后者又把任务留给了“有关法律”和“全国人民代表大会常务委员会另行规定”。迄今为止，这里的“有关法律”只有一部，就是1996年开始实施的《戒严法》。然而，该法调整的是“发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱”，也就是特别重大的国家安全和社会安全事件。对于特别重大的自然灾害、事故灾难和突发公共卫生事件，我国尚没有专门的紧急状态法。涉及紧急状态的“全国人民代表大会常务委员会另行规定”目前还没有。总之，目前我国缺乏直接调整公共卫生紧急状态的法律。
（二）中国公共卫生紧急状态法治的构建方案。2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调：要强化公共卫生法治保障，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，认真评估传染病防治法、野生动物保护法等法律法规的修改完善。全国人大常委会也开始全面梳理现行有关法律规定，统筹开展相关立法修法工作。目前，《传染病防治法》《野生动物保护法》《动物防疫法》《生物安全法》等等法律都已纳入了修改或制定的工作范围。这些法律的修改或制定当然是非常必要的。不过，新冠肺炎疫情的实践表明：公共卫生紧急状态法律制度的建立也不可或缺。 在我国，之所以有必要建立公共卫生紧急状态法律制度，主要有三个理由。首先，特别重大的突发公共卫生事件，发生的频率确实非常少，新世纪以来的二十年，我国也只有SARS疫情和本次新冠肺炎疫情两起；但是，罕见不代表没有，这类事件对国家的冲击绝不亚于战争，危害甚至比战争还大，我国应该以对付战争的准备，来应对特别重大的突发公共卫生事件。其次，公共卫生紧急状态法可以为特别重大的突发事件治理提供指引和应对方案，避免或减少突发事件爆发之际政府的仓皇失措和社会的恐慌失序，实现全面的依法治理。武汉市1月23日史无前例的“封城”之后一段时间的艰难状况，就反映了紧急状态下的仓促混乱。对于这些问题，采取“临时抱佛脚”的方式，依赖临时性的各种决策或立法，是远远不够的。最后，公共卫生紧急状态立法是一个国际趋势，国外已经积累了较为丰富的理论研究和法律经验，在立法技术上不是难题，我国也有一些学者提出了紧急状态法建议稿。 结合我国的体制，基于本次新冠肺炎疫情的教训和经验，我国公共卫生紧急状态法治的构建可以考虑如下方式：
第一，将《突发公共卫生事件应急条例》升级为《突发公共卫生事件应急法》，在其中专章规定特别重大的突发公共卫生事件的条款，建立明确的公共卫生紧急状态法律制度，作为我国公共卫生紧急状态的“基本法”。之所以要将“条例”升级为法律，是紧急状态的性质所需和中国立法体制的要求。紧急状态必然涉及到对于公民基本权利的限制，例如人身自由权、财产权、诉讼权利，等等。《立法法》第八条规定：对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，对非国有财产的征收、征用，诉讼和仲裁制度等等事项只能制定法律。所以，能够调整紧急状态的，只能是法律而不是行政法规。在本次疫情中，法学界和立法实务界的一些人士呼吁制定一部基本的《紧急状态法》。笔者认为，制定更为专门的、针对特定的突发事件的紧急状态法，可能更符合实际。因为，中国的四大类突发事件，各有各的内在规律，治理方式和手段都不一样，例如社会安全事件的治理就与自然灾害区别很大，公共卫生事件的治理措施更是与其他三类都不同。如果在一部法律中统一规定这四类突发事件，需要比较抽象的条款；如果制定专门的紧急状态法，规范会更详细、具体，操作性更强，不然就会如同《突发事件应对法》一样，规定过于抽象，在实践中很难执行。笔者之所以主张制定《突发公共卫生事件应急法》而不是专门的《公共卫生紧急状态法》，一方面是可以保证公共卫生紧急状态与应急状态、正常状态之间的衔接过渡，紧急状态的治理工作关键在于平时；另一方面是可以在原有的立法基础上开展工作、立法面临的困难更少。
第二，公共卫生紧急状态的法律规范可以分散在多部法律中，让法律与具体情境、具体问题相结合，从而更有针对性、更为细致可行。紧急状态的影响是全面的，不仅限于公共卫生领域，其他领域也会涉及。社会治安、经济发展、市场监管、财政金融、公益慈善捐赠、医疗保险和社会救助、物资保障、国际合作等等，方方面面都受到影响，这些也都需要规范调整。每一个领域都涉及很多具体的问题，仅以医疗物资保障为例，其中就涉及原材料供应、应急审批、组织生产、物流运输、物资采购与储备、供应分配等等众多问题。对于公共卫生紧急状态，应该有多种法律进行调整。以美国为例，联邦层面就有《公共卫生服务法》（Public Health Service Act）《大流行病与全灾害准备法》（Pandemic and All-Hazards Preparedness Act of 2006）《大流行病与全灾害准备再授权法》（Pandemic and All-HazardsPreparedness Reauthorization Act of 2013）《大流行病与全灾害准备和创新促进法》（Pandemic and All-Hazards Preparedness and Advancing Innovation Actof 2019）《公众准备和应急准备法》（Public Readiness and Emergency Preparedness Act）等多部法律；州的层面上也有《州公共卫生示范法》《州卫生紧急权力示范法》《州公共卫生隐私权示范法》（Model State Public Health Privacy Act）《卫生执业者紧急志愿统一法》（Uniform Emergency Volunteer Health Practitioners Act）等供各州参考制定或采纳，此外还有针对天花病毒、寨卡病毒、埃博拉病毒、甲型流感等等非常具体的行政命令。相比之下，我国的公共卫生紧急状态法律规范实在是非常稀少。突发公共卫生事件的预案体系也应该同时修改，提高预案的针对性、可操作性，弥补相关法律法规的不足。
第三，在现有的宪法体制下，结合中国突发公共卫生事件的治理体制，根据突发事件的严重程度，公共卫生事件的应急响应可以分为五级：一般、较大、重大、特别重大和紧急状态。前四级响应的启动权力应该赋予县级以上的各级地方政府，紧急状态的启动权力由全国人大常委会或国务院行使。新冠肺炎疫情的实践表明，既有的基于行政级别的启动权力不符合实践，已经被普遍违反：全国31个省、自治区和直辖市自行宣告启动特别重大（Ⅰ级）响应，甚至一些市县也宣布自行启动Ⅰ级响应。并且，全国上下对于地方政府的这些“越权启动”行为不仅没有异议，而且予以肯定。这说明我国传统的突发事件响应机制必须改革了，应该赋予县级以上的各级地方政府自主启动四级响应的权力，真正实现“早发现、早预警、早响应、早处置”。如果地方政府在Ⅰ级响应状态下也无力处理该突发事件，这时候就应该由全国人大常委会或国务院决定该地区进入紧急状态，动员国家力量进行处置救援。
第四，公共卫生紧急状态要建立稳定的、明确的领导体制，解决“应急指挥部”或“领导小组”的法律地位问题。特别重大的疫情，需要建立集中统一高效的领导指挥体系，其中的关键是哪个机构来领导。国外的通常做法是把紧急权力交给行政机构实施，不创设新的机构。这种做法早在古罗马时期就出现，一直延续至今。中国的做法很有独创性：成立新的议事协调机构，例如SARS时期的国务院防治非典型肺炎指挥部、如今的党中央应对疫情工作领导小组。议事协调机构是我国的一种特色机构，可以最大程度地集中各方力量，容纳党、政、军、企、社团等等性质不同的组织。这种做法避免了西方紧急状态法纠缠至今的权力分配问题，但是又衍生出一系列新的问题：议事协调机构具有什么法律性质？拥有哪些权力？如何承担责任？这类机构制定的“通告”和规范性文件，具有什么法律性质？这些问题不仅存在，而且影响重大。例如，2020年1月29日，武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部制定了《武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控暂行办法》，该《办法》在形式上与法律文件一模一样，但是不应该认为是地方性立法，因为我国的《立法法》并没有规定议事协调机构的立法权力。总之，议事协调机构及其引发的一系列行为，都暴露了当前法律体系的缺陷和空白。一个可行的做法，就是建立突发公共卫生事件的常设性议事协调机构，平时负责相关的体制和机制建设，危机来临之际启动应急响应、宣告紧急状态、开展治理工作。我国应该通过法律明确这类机构的法律地位、职权和责任。
第五，公共卫生紧急状态法不仅要强调“隔离”和“检疫”，更应该加强“合作”与“协调”。对于新型冠状病毒引发的传染病突发事件，短期内无法通过疫苗接种、医疗救治等等医疗科技予以彻底解决，医疗资源也无法保证众多的患者需求，古老的“隔离”和“检疫”就成了不得不使用的措施。武汉市以巨大代价摸索出的“三级隔离”方式，为大规模流行病疫情的治理开创了新的解决之道。在全国范围内，“隔离”成了应对本次疫情的主要方式，各地的“封路”“封村”“封区”“封城”措施将隔离推到了前所未有的程度。但是，公共卫生紧急状态法并不提倡极端的“隔离”，而是更强调“合作”与“协调”。美国《州卫生紧急权力示范法》把“协调”拔高到与“紧急权力”同等重要的程度，州政府协调的对象包括联邦政府、市县当局、其他州政府、私营组织和公司企业，此外，州长的“紧急权力”里面专门规定了一条：根据与本州订立的任何州际紧急条约，向其他州提供援助并寻求其他州的帮助。联邦制国家的公共卫生紧急状态法特别强调“合作”与“协调”，这可以理解。在我国这样的单一制国家，强调各地政府之间的合作、政府与社会的协调，也非常必要。我国虽然是个大一统国家，但是采取属地管理体制，地方之间不仅相对独立、甚至还有竞争关系。在中央的统一指挥下，各地之间能够“一方有难八方支援”，然而各地政府之间的自主横向合作比较少见。在本次疫情中，各个地方各自为战，未能实现信息和数据的共享，对外来返城人员一律自我隔离14天，既否定了其他地方的防控措施、也增加了不必要的经济和社会成本。由于体制性的种种限制，社会力量未能充分参与疫情治理，这也是本次疫情暴露出的一个问题。紧急状态法应该事先建立好各地政府之间、政府与社会之间的合作框架和具体实施机制。
第六，紧急权力的种类及其监督。政府的紧急权力不是无限的，只能基于法律的授权而行使，不能侵犯生命权等等国际公认的不可剥夺的基本权利。《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》对于紧急权力的规定已经非常充分，但是对于紧急权力的监督体制的规定却严重不足。在紧急状态法中，权力监督与权利保障是不可或缺的重要内容。我国的权力监督分为两类：正式监督和非正式监督。正式监督由国家权力机构、人民政协、监察机构、司法机构和审计机构履行，这五类机构在非常状态下继续运作，继续履行职责。非正式监督是社会监督和舆论监督。在本次疫情中，对权力监督效果最明显的，首推舆论监督，然后是纪检监察监督。舆论监督及时、全面，能够产生强大的舆论压力，湖北省和武汉市红十字会接受分配捐赠物资不力、云南大理政府征用外地防疫口罩等等事件均由舆论曝光，并促使政府处理改正。2016年之后才成立的各级监察委员会，也及时加入了突发事件的治理工作，对公职人员的疫情防控工作进行了有力监督。2020年2月7日，国家监察委员会决定派出调查组赴武汉市，就群众反映的涉及李文亮医生的有关问题作全面调查，这一空前举措开辟了监察工作的一个先例，受到了社会的肯定。在当前的宪法体制下，监察机构与其他国家机构之间是“分工负责、互相配合、互相制约”的关系，不过目前的公共卫生法律制度还没有明确赋予监察监督这一事项。未来的公共卫生紧急状态法律应该基于实践，明确规定国家权力机构、人民政协、监察机构、司法机构和审计机构对于紧急权力的正式监督职责，充分保护社会监督和舆论监督，明确规定比例原则和不可侵害的权利，建立各种实际可行的程序，防止紧急权力的滥用、保障公民的合法权利。
第七，紧急状态的结束与善后处理。在法治国家，紧急状态是临时性的，要有一个结束时间。对于公共卫生紧急状态而言，这意味着下调或取消突发公共卫生事件的应急响应级别。本次疫情引起的紧急状态，自2020年1月23日开始在浙江、湖南、广东出现，29日覆盖全国。2月21日14时，甘肃省将应急响应级别从一级下调为三级，这标注着该省公共卫生紧急状态的结束，也拉开了全国性公共卫生紧急状态结束的序幕。公共卫生紧急状态的结束与启动一样，都是有客观标准的。判断这些标准是否达到，一般需要引入风险评估，判断风险的高低等级，实现紧急状态与应急状态的合理过渡。紧急状态结束之后，紧急权力导致的各种矛盾纠纷和遗留的众多问题也会爆发，这就需要紧急状态法事先明确规定各方的法律责任，明确哪些事项可以豁免、哪些情况必须追责，责任的分配要公平合理，防止权责失衡。紧急状态下要遵守法治，善后处理更应该在法治的框架内运行，避免通过政治方式解决纠纷。