举国抗疫之下，新冠肺炎疫情在我国已被基本控制。但另一场战“疫”——标题党乱象的治理持续已久，却迟迟未取得胜利。
所谓标题党，是指通过制作引人注目的标题吸引受众关注的行为。其中应以法律规制的是通过捏造、歪曲、拼接等方法故意制作引人注目的标题，传播不良网络信息，具有社会危害性的行为。标题党问题由来已久，在“注意力经济”时代中更加凸显。为了规范互联网信息内容，我国出台了多部法律法规，初步建立了完整的法律治理体系。虽然标题党问题也因此有所缓解，但从实践来看，标题党并未退却，大有“转黑为灰”的趋势。新冠肺炎疫情期间，诸如“华商太难了”“某国渴望回归中国”“有药了”等系列标题党文章堂而皇之地出现在公众面前，引发了一轮又一轮的慌乱。为此，4月24日起，国家网信办将针对标题党等问题展开为期两个月的专项整治行动。值得反思的是，由于主观或客观的原因，行业自律等非制度手段在标题党的治理中发挥的作用是有限的。要达到有效规制标题党行为的目的，必须实施并不断完善相关公法制度。这就需要探讨标题党的社会危害以明确法律规范的必要性及界限，研究相关公法治理体系中存在的问题以找寻完善的进路。
一、标题党的社会危害
标题党行为对于公民、社会和国家利益都可能造成危害。其中，标题党所虚构的内容往往是侵害他人合法权益的明器，而以拼接、歪曲等手法所为的标题党行为则是造成公民、社会及国家利益受损的暗器。前者主要表现为无中生有，造谣抹黑公民、企业、行业或地区，侵害其名誉或声誉。以及捏造、传播虚假知识或新闻误导受众，进而损害公民生命财产，扰乱社会秩序，甚至危害国家利益。后者则是在一定事实基础上断章取义，制作具有倾向性、煽动性的标题，损害国家机关信誉，激化社会矛盾。以及打法律的擦边球，隐晦地传播色情等有害信息，影响青少年身心健康。根据中国互联网络信息中心发布的《第45次中国互联网络发展状况统计报告》，截止2020年3月，我国网民规模达9.04亿，互联网普及率达64.5%。这意味着互联网信息内容正在以飞快的速度闯入更多人的眼帘。而从我国网民年龄及学历结构上看，一方面，网民低龄化与低学历特征显著。这部分网民很容易受到互联网信息内容的影响，为标题党所害。另一方面，互联网也在持续向中高年龄人群渗透，中老年网民重度关切健康信息，亦容易被标题党误导和利用。因此标题党的危害绝对不容小觑。
在考察标题党行为的社会危害时需要注意标题党的两个特征。一是标题与内容的统一性，二是在受到打击后更具伪装性。标题与内容的统一性意味着不可对二者进行分化看待，尽管在新媒体运行模式中其确实常常被人为割裂。标题从来都是内容的组成部分，并且是内容信息的凝练，因此不能认为只要内容并非违法有害信息，无论标题如何都不具有社会危害性。特别是在当今信息爆炸的社会中，信息超载使得碎片化阅读成为常态。越来越多的人只看标题而不关注内容与事实，这导致不良标题之危害的产生更加直接，影响更加广泛。标题党的伪装性首先体现在标题的镇静化。以往标题党的标题总带有“震惊”“传疯了”“惊呆”等词汇并附以惊叹号，在打击标题党的高压态势下，标题党的表现形式有从惊天地泣鬼神到润物细无声的转型趋势。然而，这不仅不意味着标题党的危害会因此有所减少、减轻，相反可能会对标题党问题的治理产生更大阻碍。伪装性还体现在标题内容的真实程度上，完全虚构的内容不仅是打击的重点对象，也是受众所厌恶和排斥的。因此，为了逃避惩罚，标题党更多地使用拼接、歪曲等使人仅从标题文字上难以察觉危害的手法大打擦边球。一言以蔽之，标题党及其危害的甄别和认定将会越来越复杂。这就要求坚持以《宪法》第51条为依托，以“不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”为标准设定标题党行为的违法界限。在判断标题党的社会危害有无及程度时综合考察标题党信息的标题、内容及其行为目的。
二、标题党的公法治理
行政法的灵活性和适用上的高效性使其成为网络空间法律治理体系的中心，我国为了规制互联网非法行为也制定了《网络安全法》《互联网信息服务管理办法》等法律、行政法规及众多规章、规范性文件，其中不乏与标题党相关的规范内容。理论上说来，我国对网络信息内容的规范可谓是全方位的，然而实践却没有达到理想中的效果，标题党们仍旧甚嚣尘上。通过梳理相关法律文本可以发现，现行规范存在的行为类型不具体、法律责任不明确等诸多问题是造成这一现象的主要原因。例如，在网络非法信息的界定上，各规范基本沿用了《互联网信息服务管理办法》中“九不准”的内容。但“九不准”用词抽象，也并非具体行为类型，这导致实践中规范难以得到适用。又如，能够明确网络非法信息生产者的处罚的法规寥寥无几。绝大多数法规对此只作出了类似“依照有关法律、行政法规的规定处罚”的原则性规定。这些规定最后将大部分内容生产者的法律责任指引到了《行政处罚法》中的规定。然而《行政处罚法》中的违法行为类型是有限的，其不可能覆盖所有生产网络非法信息行为的法律责任，这就造成了部分违法行为法律责任的缺失。这些问题导致执法部门在打击标题党等行为时力不从心，依赖运动式执法。要解决这些问题，提高执法部门的常规治理能力，就必须完善规范网络信息内容的行政法体系。3月1日实施的《网络信息内容生态治理规定》虽然对包括标题党在内的一些不良信息作出了规定，但其内容仍不够具体，同时存在限制过宽的问题，可能损害到网民的言论自由。因此应当以制定新的或修改已有的法律法规为完善路径，在“九不准”的范围内规定标题党等行为的具体类型，明确相关主体的具体责任，同时加大处罚和执法力度。
标题党公法治理体系中的另一支柱是刑法。早在2000年，《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》就已经指出，对于利用互联网传播有害信息的行为，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。而随着网络犯罪的不断增加，我国刑法也提高了治理网络空间的参与度。为了规制网络有害信息，《刑法修正案（九）》中增设了“编造、故意传播虚假信息罪”等多个条款。如上文所述，标题党的行为模式主要有两种，一是无中生有、凭空捏造，二是断章取义、拼接歪曲。根据《刑法》第291条之一第2款以及《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》第5条第2款的规定，前种类型的行为如果符合这两个条文的规定，则可能以编造、故意传播虚假信息罪或寻衅滋事罪定罪处罚。对于第二种行为类型，如果行为造成了与前者相当的严重社会危害，也应当被解释为犯罪，纳入刑法处罚的范围。总之，当标题党行为造成严重社会危害时，刑法作为最后手段也需要被适用。当然，在认定犯罪时必须坚持法益的衡量，尊重刑法谦抑的价值。另外，现行行政法规范大都在法律责任部分规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任。”其旨在说明构成犯罪的违法行为需交由司法机关追究刑事责任。但这种原则性的规定是空泛的，它并没有告诉司法机关如何处理此类犯罪，且在现有刑法中可能找不到相关可适用的条款。所以有时其并不具有可操作性，这不利于打击标题党等传播网络有害信息行为。因此，要完善治理标题党等传播非法有害信息行为的公法制度，还需要改进行刑衔接制度。
三、结语
标题党问题的出现警示我们，在科学技术的冲击下，社会的发展存在偏离理性轨道的危险，物质正逐渐成为人们追求的直接目的。而极端化的工具理性终将使人不复为目的，而变成手段。在后真相时代，我们需要以公法的精神呼唤人们的理性，使工具理性与价值理性实现平衡。因此，医治标题党失范病态的关键不在于服用更多数量的药，而是需要更加有效的药，即公法之药。要有效治理标题党等行为，就必须完善相应的公法制度以使执法机关有法可依，依法治网。
作者|孙翔宇